В шаге от эшафота

Б.Г.Гордон, директор НТЦ ЯРБ, профессор МИФИ, заслуженный деятель науки РФ

«Чтобы никогда не бояться смерти, всегда думай о ней»
Сенека


Вспоминаю диссидентскую шутку студенческих времен: «Жизнь человеку дается только один раз. И прожить ее надо там …». Хотя сам я ни разу не делал попыток последовать этому совету, но с тех пор неоднократно побывал «там» и видел, что везде свои недостатки, недовольства, опасности. «Свое счастье, свои мыши, своя судьба». Именно в этом стоическом смысле я воспринимаю гегелевскую максиму: «Все действительное – разумно», ибо все иные варианты, может быть, не менее разумные, не реализовались, а действительность – вот она. Живет.


Я давно с удовольствием и пользой сотрудничаю с журналом «Атомная стратегия», внимательно читаю его именно потому, что он дает высказаться самым разным разумным людям и не боится, так сказать, дуть против ветра. Проблемы атомного надзора сейчас, в августе 2008 г. могут показаться второстепенными: люди гибнут, власть вздрагивает, баррель скачет, Солженицын умер… Но атомная технология, может быть, одна из последних, которые Россия еще сохранила и которая, вместе с ракетной, сохраняет Россию независимой.

Поэтому посвящение целого номера проблемам атомного надзора весьма своевременно, актуально и свидетельствует о таланте редакции чутко реагировать на болезненные симптомы отрасли. Что такое атомный надзор? Полторы тысячи человек на всю страну – капля в море, процент от промили. Но как капля сохраняет все химические свойства моря, так ситуация с атомным надзором иллюстрирует основное свойство нашего времени – стратификацию некомпетентности. Первое значение слова компетенция – объем знаний. Некомпетентность – родовое свойство всех смертных, неизмеряемое, оцениваемое интуитивно и скорее кличка, чем имя. Стратификация некомпетентности прослеживается в атомной отрасли в разных формах, например, по отношению к атомному надзору.

Она выражается не столько в незнании правовых основ, невежестве, недостаточности практического опыта, а в самонадеянной убежденности, что недостатки знаний можно скомпенсировать другими качествами, относящимися не к разуму, а к чертам характера: уверенность, жесткость, напористость.

Это беда всей страны, из населения которой почти сто лет миллионы лучших и талантливых уносили революции, войны, эмиграции, репрессии. И я не устаю печалиться о том, что мы все оставшиеся – потомки и носители обедненного генофонда, что такая действительность оказалась впору нашему разуму.

И это не просто публицистические экзерсисы. Знание безгранично, предмет изменчив, поэтому первый признак профессионала – анализ специальной литературы, чтение книг и статей по профессии. А для тех, чья власть растет, число предметов умножается, давно придуманы экспертные советы, независимые общества, концентрирующие свои знания и транслирующие рекомендации. Самая большая трудность сейчас – чтобы твое мнение, статья, книга попали наверх. Но даже, если попадут, неизвестно, будут ли прочитаны.
Еще одна из характерных черт нашего времени – социальная шизофрения: на словах все говорится и пишется правильно, а на деле происходит иначе. Причем, если в советские времена эта шизофрения была распространена среди пишущих, то сейчас она переместилась в среду принимающих решений.
С точки зрения практической пользы все выступления на сайтах, в журналах, газетах – это выпуск пара в свисток как раз тех, кто думает, что мог бы участвовать в экспертных советах, аналитических совещаниях и т.п. Поэтому самый разумный выбор – действовать на уровне своей компетенции, реализовывать те решения, которые принимаешь сам. При этом возникает иллюзия, что, обеспечившие успех методы и подходы могут быть распространены и оказаться полезными для других. Хотя это не всегда так.

Стратификация некомпетентности – это системное следствие концентрации власти, осуществлявшейся в нашей стране в рамках кадровых, административных и социальных реформ. Так, под колеса административной реформы 2004 года попал атомный надзор. В те годы я участвовал в экспертных группах, состоявших из реформаторов и представителей ведомств. Я был в числе последних, то есть на стороне власти, и с удивлением обнаружил, что эти реформаторы незнакомы не то, что с зарубежной практикой регулирования безопасности, но и с отечественной правовой основой использования атомной энергии. Хотя атомный надзор действительно мал, но международные конвенции, принятые Россией, ставят его в особое положение среди всех остальных органов власти, но знают об этом, пожалуй, еще только в МИДе.

Я не раз писал о том, что любая страна вольна создавать или не создавать Минфин, Минэнерго или Минатом. Она может назвать последний агентством, корпорацией или товариществом по вере. Но если страна подписала Конвенцию о ядерной безопасности или Объединенную конвенцию о безопасности обращении с ОЯТ и безопасности обращения с РАО и намерена соблюдать фундаментальные принципы безопасности, то она обязана иметь независимый от Росатома регулирующий орган, выполняющий вполне определенные, регламентированные этими конвенциями функции, полномочия и ресурсы. Поэтому западные специалисты так чутко отслеживают все пертурбации атомного надзора, Для них именно его мнения отражают оценки безопасности атомных объектов в нашей стране.
В 2008 г. Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала доклад: «Цели регулирования в обеспечении ядерной безопасности». В первом абзаце утверждается: «Ответственность ядерного регулятора заключается в надзоре за действиями оператора для обеспечения безопасной работы установки». И далее четко изложен современный мировой опыт введения национальных требований по безопасности, лицензирования и оценок безопасности, которые входят в полномочия регулятора. Там же можно найти следующее разъяснение: «Регуляторы сами не достигают безопасности. Их ответственность – наблюдать за уровнем безопасности, достигнутым операторами, выносить заключение об адекватности этого уровня, а затем, если необходимо, принимать соответствующие регулирующие действия».

Казалось бы, в докладе всего 35 страниц. Читай тот, кому поручены реформы, и действуй согласно общепринятым рекомендациям. Из них можно сделать разные выводы, поэтому целесообразно учесть практику формирования регулирующих органов в разных странах.
Однако те насколько человек, которые готовили реформы, по-видимому, не были осведомлены ни о собственном законодательстве, ни о зарубежной практике организации регулирования безопасности. В настоящее время приходится спешно исправлять сделанные ошибки и есть разные мнения, каким должен быть статус регулирующего органа с учетом и мировой практики, и отечественных реалий. Участвуя в обсуждениях, я предложил использовать известную всем атомщикам концепцию глубоко эшелонированной защиты как образ для пояснения административной подчиненности атомного надзора. Различные варианты можно представить в виде таблицы.

№№
варианта
Статус
Прямой начальник
Финансирующий орган
1
Самостоятельный регулирующий орган
Президент
Дума
2
--
--
Минфин
3
--
Премьер
--
4
--
Вице-премьер
--
5
--
Министр природы
Минприроды
6
В составе Ростехнадзора
Премьер
Минфин
7
--
Вице-премьер
--
8
--
Министр природы
Минприроды
9
В составе корпорации «Росатом»
Гендиректор корпорации
Корпорация



Первый вариант реализован в США, где все пять комиссионеров назначаются Президентом, а финансовый отчет и потребности в расходах напрямую представляются в Конгресс. Второй вариант был в условиях России в 1991-1992 гг. Третий – реализован в Канаде, четвертый – был в России в 1992-2003 гг. Пятый – весьма отдаленно похож на устройство в Германии.

Аналоги шестого варианта мне неизвестны, седьмой – был в России в 2004-2008 гг., восьмой – реализован сейчас, после 12 мая 2008 г. и отчасти напоминает устройство в Японии.

Девятый – это двойное убийство: независимого государственного регулирующего органа, которого активно добиваются авторы первого варианта ФЗ «О госкорпорации», и российских надежд конкурировать на международном рынке атомных технологий. В этом варианте функции утверждения федеральных норм и правил, лицензирования деятельности на объектах мирного использования атомной энергии и ряд других включались в полномочия «Росатома». Руины этого варианта сохранились в статье 23 ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Хотел бы подчеркнуть, что ликвидация независимого регулирующего органа оказывается выгодной лично его нынешним работникам. Персонал регуляторов составил бы меньше процента от численности специалистов корпорации. Профессионалы в этой области все на счету и в Москве, и на местах, так что уж в зарплате они б точно выиграли. Что же касается выхода на западные рынки, то о нем можно будет забыть: кто же поверит продавцу, рекламирующему свой товар и навязывающему собственные оценки его безопасности. А то – еще хуже, если предлагаемые за рубеж российские проекты АС будут лицензироваться западными регуляторами.

Прежде, чем двигаться дальше, следует сделать одно уточнение. Разумеется, бюджет в России принимает Дума. Но практика формирования расходов органов исполнительной власти такова, что все попытки Госатомнадзора повысить свое содержание во время чтений закона о бюджете в Думе проваливались. Может быть, другие органы власти были более успешны, но в существующей процедуре утверждения бюджета оказывалось невозможно вносить поправки в установленные Минфином

лимиты расходных обязательств Госатомнадзора. Если бы существовала такая процедура, как в США, с финансовым и содержательным отчетом атомного надзора в профильных комитетах Думы, тогда б в таблице можно было б оставить Думу. А так, реальный распорядитель расходов – Минфин.

Таблица наглядно демонстрирует справедливость заглавия статьи и ее интенцию. Движение атомного надзора вниз по вариантам таблицы – наглядная иллюстрация стратификации некомпетенции. Если падение продолжится, независимый регулирующий орган исчезнет. К сожалению, среди некоторых специалистов все еще бытует мнение, что в атомном надзоре столько недостатков и слабостей, что его основные функции следует передать Росатому. В работе каждого органа есть недостатки, которые нуждаются в исправлении. Можно сказать, что прическа Ростехнадзора не нравится многим. И если мои коллеги предлагают парикмахера, но наши оппоненты – гильотину.

Разумеется, я не знаю, какие статьи окажутся в данном журнале, какие мнения прозвучат по поводу рассматриваемой проблемы. Но не исключаю, что официальная позиция Росатома прозвучит весьма конструктивно и толерантно. Но по тому, в какой строчке таблицы к концу2008 г. разместится российский регулирующий орган, можно будет судить о реальных замыслах и возможностях власти, зависящих от многих объективных факторов, личных пристрастий, авторитетности мнений и т.п.

По крайней мере, в момент написания этой статьи даже в Положении о Ростехнадзоре нет функции, что он является регулирующим органом. Переместить его вверх по таблице может только высшая власть, а для этого момент уж очень неподходящий. Но даже если изменения произойдут, необходим целый комплекс согласованных мер, чтобы отойти от края эшафота, на котором находится сейчас атомный надзор.

Как «первый шаг ребенка есть первый шаг к его смерти», так формирование Госатомнадзора в 1991 г. таило в себе причины сегодняшнего положения дел. В отличие от людей государственные органы могут жить долго, если в них есть нужда и программа совершенствования. Чтобы далеко не ходить, к таким органам относится Ростехнадзор, ведущий свою историю с 1719 г. от Берг-коллегии Петра

Государственная необходимость атомного надзора реализовалась в год его создания в 1983 г., а программа обновления ведет свой отсчет от Чернобыльской катастрофы. Тогдашний руководитель В.М. Малышев добился немалых ресурсов в виде достаточно высокого фонда оплаты труда своих сотрудников, квартирного резерва и обязательного в советские времена перечня льгот. Все это позволило сформировать вполне профессиональный состав и в центральном аппарате, и в территориальных органах.

После развала СССР Ю.Г. Вишневский приступил к созданию российского регулирующего органа, который бы существенно отличался от советского надзора и, в основном, соответствовал бы по своим полномочиям международной практике и рекомендациям МАГАТЭ. Имея еще советский кадровый потенциал, он весьма преуспел в этом, хотя в центральном аппарате новых людей с мест можно было пересчитать по пальцам. Память о Чернобыле быстро тускнела, и вместе с ней падало понимание в правительственных кругах значения Госатомнадзора. Жилищного фонда в Москве не было, зарплаты оставались низкими, молодежь в надзор не шла.

Лицензионные процедуры совершенствовались, опыт регулирования накапливался, научное обеспечение улучшалось, но люди старели. За это время атомная технология выпала из числа престижных для молодежи. Приток специалистов практически иссяк еще в конце прошлого века. Административная реформа 2004 г. еще ускорила этот процесс. Поэтому, в какую бы строчку таблицы не переместился регулирующий орган, его  руководству, придется решать финансовые и организационные проблемы в очень трудных условиях.

Несколько раз на сайтах я читал комментарии типа «в этой стране ничего хорошего не будет», «только еще один Чернобыль образумит правительство» и т.п. Я так не думаю. Вряд ли кто из регуляторов хотел бы восстановления ведомственного престижа такой ценой. В конце концов, все мы, и Росатом, и Ростехнадзор, на своих местах работаем для предотвращения аварий; межведомственные распри меркнут при такой перспективе.
Положение любого надзорного органа невыгодно, потому что показатели его работы отрицательны - отсутствие аварий, а не количество квт•часов, тонн нефти, кубометров газа и т.п. Так в нормальной жизни мы замечаем только отсутствие кислорода. Но это позиция обывателя. Претензии к сделанному властью и состоят в том, что по отношению к атомному надзору она находится на уровне обывательского непрофессионального сознания, полагая, что кислород будет всегда, и не понимая важности вклада регулирующих действий в обеспечение безопасности.

Справедливости ради следует отметить, что к состоянию атомного надзора сейчас, в августе 2008 г. привлечено внимание самого высшего руководства страны. В настоящее время изучаются предложения по разрешению следующих проблем:

- недостаточный уровень материального стимулирования и социальных гарантий, который не обеспечивает наличие условий работы инспекторского состава наравне с соответствующими специалистами объектов использования атомной энергии;

- снижение качества выполнения поставленных перед Ростехнадзором задач в результате бюрократических барьеров, разделения функций регулирования безопасности, ликвидации территориальных органов, уменьшения финансирования.

Природный оптимизм позволяет надеяться, что эти проблемы будут решены в ближайшее время и подкреплены законодательными документами. Появился шанс исправить ошибки прошлого, сделать действительность чуть более разумной. Его нельзя упустить!

В заключение признаюсь, что эпиграф вспомнился мне, когда я анализировал таблицу. Но значение его оказалось шире. Ведь помня об ограниченности отпущенного времени, не забудешь и о границах своих знаний, своих возможностей. Автор постоянно осознает собственную некомпетентность, прежде всего. В этом смысле любая наша деятельность – акт стоического самопознания.

назад

Материалы из архива

2.2006 Энергетика России: проблемы и перспективы

Ф.М.Митенков, академик РАН, научный руководитель ФГУП «ОКБМ» В конце минувшего года состоялась научная секция общего собрания Российской Академии наук, посвященная состоянию энергетики России, ее проблемам и перспективам развития. Актуальность и важность этой темы подчеркивается уже тем, что чуть ли не впервые сессия Академии наук носила столь целенаправленный и достаточно полный конкретизированный характер обсуждения вопросов энергетического обеспечения страны.

12.2006 Пресс-служба ОМЗ сообщает

ОМЗ поставят оборудование для первой в мире плавучей АТЭС ММ Ижорские заводы, входящие в состав Объединенных машиностроительных заводов (ОМЗ), подписали контракты с ФГУП «ОКБМ им. И.И.Африкантова» (Нижний Новгород) и с на поставку оборудования двух реакторных установок КЛТ-40С для строительства первой в мире плавучей атомной теплоэлектростанции малой мощности (АТЭС ММ) в городе Северодвинске (Архангельская область).

2.2008 Бомба для масс-медиа

Е.О.Адамов, бывший министр атомной промышленности РФЯ требовал, чтобы меня освободили, чтобы я вернулся в Россию и имел возможность, во-первых, опровергнуть все обвинения, которые, как я понимаю, изначально тогда выдвигали, чтобы вернуть меня в Россию, и потом таким же образом поехать в США и с теми обвинениями разделаться. Начнем с США Там два, по сути, обвинения. Одно обвинение – что украли средства у института моего родного, которым я руководил 12 лет, прежде чем стал министром, в который вернулся после того, как обокрал его…