Ответ ветеранам: еще раз о госрегулировании безопасности

А.М.Букринский, заслуженный энергетик России, ветеран атомной энергетики и промышленности


На сайте proatom.ru опубликована статья известных специалистов «Росатома»  Михайлова М.В. и Новикова Г.А. [1], в которой они приглашают к дискуссии по вопросу государственного регулирования безопасности использования атомной энергии. Цивилизованная дискуссия это, безусловно, хорошо, по крайней мере, по сравнению с нецивилизованной бранью в комментариях на том же сайте под прикрытием анонимности.


В большинстве комментариев к указанной статье дана её совершенно правильная оценка. Однако некоторые заявления авторов указанной статьи, искажающие реальное положение вещей, в комментариях не затронуты. Поэтому, на некоторых из таких заявлений следует остановиться более подробно для восстановления истины.

О двойственности понятия радиационная безопасность

Авторам статьи не нравится принятое в Ростехнадзоре  представление о двойственности понятия радиационная безопасность. С одной стороны, это безопасность источника радиоактивного излучения, т.е. все технические и организационные меры по удержанию его под контролем. С другой стороны, это безопасность людей как состояние их защищенности.

Обратимся за разъяснениями к официальной документации МАГАТЭ, а именно к Глоссарию [2], в котором даны определения с необходимыми пояснениями всех терминов и понятий, используемых в стандартах МАГАТЭ.  

В определении терминов «protection and safety» - защита и безопасность сказано, что это защита людей от облучения и безопасность источников радиации, включая средства для достижения этого, а также меры по предотвращению аварий и ослаблению их последствий, если аварии произойдут. И далее поясняется, что безопасность (safety) преимущественно относится к поддержанию контроля над источниками, в то время как радиационная защита (protection) преимущественно относится к контролю над облучением, т.е. над  воздействием источников. Ясно, что эти две области очень тесно связаны и радиационная защита становится намного проще, если источник, о котором идет речь, удерживается под контролем. Таким образом «безопасность» вносит необходимый вклад в «защиту». Поскольку источники могут быть различных типов, то безопасность может быть ядерной, радиационной, безопасность обращения с радиоактивными отходами или безопасность транспортировки, в то время как защита, прежде всего, относится к защите людей, и независимо от источника это всегда радиационная защита.

Поскольку в документах МАГАТЭ, как следует из приведенных разъяснений, когда речь идет о защите людей, всегда применяется термин «защита (protection)», а не «безопасность (safety)», то здесь коллизий не возникает. К сожалению, термин «radiation protection» - радиационная защита иногда переводится на русский язык неправильно, как радиационная безопасность. Именно такой перевод содержится, например, в старом стандарте МАГАТЭ [3].

В российских нормативных документах, когда речь идет о защите людей от радиационного облучения, также используется термин «радиационная безопасность», т.е. такой же, как и когда речь идет о безопасности источников излучения. Поэтому и возникло две стороны одной и той же медали.

Так как Ростехнадзор и Роспотребнадзор прекрасно делят свои полномочия в соответствии Соглашением о взаимодействии, именуя одну сторону медали санитарно-гигиеническими аспектами радиационной безопасности, а другую - техническими аспектами, то никаких коллизий не возникает.

Наличие, якобы, подобной ситуации для других видов безопасности – ядерной, пожарной и технической - пусть будет на совести авторов 

О роли государственного регулирования безопасности и лицензировании деятельности в области использования атомной энергии

В самом начале рассматриваемой статьи авторы заявляют, что:

- государственное регулирование безопасности является хотя и важным, но вторичным элементом системы государственных гарантий безопасности  по отношению к государственному управлению использованием атомной энергии, обеспечивающему безопасность и в силу этого являющемуся первичным;

- на достаточно длительном этапе развития атомной отрасли государственное регулирование безопасности осуществлялось Минсредмашем СССР - органом государственного управления, и это регулирование было достаточно успешным, во всяком случае, чернобыльская авария произошла после образования независимого регулирующего органа - Госатомэнергонадзора СССР, причем атомные станции в то время не были подведомственны Минсредмашу СССР;

и  далее что:

- деятельность Ростехнадзора должна быть оптимизирована и приведена в соответствие с основополагающими принципами МАГАТЭ и международными обязательствами России.

С этим последним заявлением авторов нельзя не согласиться, но как будет видно из дальнейшего анализа, предложения авторов об оптимизации во многом прямо противоположны принципам МАГАТЭ и международным обязательствам России. Но сначала рассмотрим первые два утверждения.

Первое утверждение не имеет ничего общего с международной практикой и принципами безопасности МАГАТЭ. Это видно из формулировок принципа 2 – Роль правительства, установленного в стандарте МАГАТЭ высшего уровня [4]. Приведем эти формулировки полностью по официальному переводу указанного стандарта на русский язык.

Принцип 2. Роль правительства

Должен быть создан и совершенствоваться эффективный правовой и
правительственный механизм обеспечения безопасности, включающий
независимый регулирующий орган.

3.8. Созданный надлежащим образом правовой и правительственный механизм обеспечивает регулирование ((эксплуатации)) установок и деятельности, связанных с радиационными рисками, и четкое распределение обязанностей. Правительство отвечает за принятие в рамках его национальной правовой системы таких законодательства, (регулирующих) положений и других норм и мер, которые могут потребоваться для эффективного выполнения всех его национальных и международных обязательств, и за учреждение независимого регулирующего органа.

3.9. Правительственные органы должны обеспечить принятие мер по подготовке программ действий по уменьшению радиационных рисков, в том числе действий в аварийных ситуациях, по мониторингу выбросов радиоактивных веществ в окружающую среду и по захоронению радиоактивных отходов. Правительственные органы должны обеспечить контроль ((за над)) источниками излучения, за которые не несет ответственности ни одна организация, такими, как некоторые природные источники, "бесхозные источники"[1] и радиоактивные остаточные вещества от некоторых установок и видов деятельности, которые существовали и осуществлялись в прошлом.

3.10. Регулирующий орган должен:

—обладать правовыми полномочиями, технической и управленческой компетентностью и кадровыми и финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения его обязанностей;

—быть действительно независимым от лицензиата и от любого другого органа, чтобы заинтересованные стороны не оказывали на него неоправданного давления;

—создать соответствующие каналы информирования расположенных поблизости сторон, населения и других заинтересованных сторон и средств информации об аспектах безопасности (включая медицинские и экологические аспекты) установок и деятельности и о процессах регулирования;

—проводить открытые и всеобъемлющие консультации в соответствующих случаях с расположенными поблизости сторонами, населением и другими заинтересованными сторонами.

Таким образом, на правительства и регулирующие органы возлагается важная функция по разработке норм и созданию регулирующего механизма для защиты людей и охраны окружающей среды от радиационных рисков. Вместе с тем главную ответственность за обеспечение безопасности несет лицензиат.

3.11. В случае если лицензиатом является государственный орган, он должен быть совершенно не связан с государственными органами, отвечающими за выполнение регулирующих функций, и должен быть действительно независимым от них.

Что-то здесь не просматривается вторичность государственного регулирования безопасности. В приведенном выше тексте официального перевода, выполненного МАГАТЭ в двойных скобках внесены небольшие, но важные исправления неточностей перевода.

Что касается второго утверждения, то «успешность» регулирования безопасности Минсредмашем СССР характеризуется тем, что первое поколение атомных электростанций в Советском Союзе  в отличие от таких станций в других странах создавалось исходя из концепции безаварийности и системы безопасности на них практически не предусматривались. Даже системы эксплуатационного контроля металла трубопроводов и оборудования первых контуров начали создаваться только после того, как эксплуатация атомных станций была передана Минэнерго СССР. Автору этих строк в то время по поручению Минэнерго СССР приходилось доказывать высоко уважаемым ученым из Минсредмаша и чиновникам, что трубопроводы, даже из нержавеющей стали, могут рваться и что такие случаи необходимо учитывать в проектах АЭС и предусматривать соответствующие системы безопасности. Впоследствии атомные электростанции первого поколения пришлось реконструировать с большими материальными затратами.

Чернобыльская авария, не говоря уже о тяжелой аварии на одном из химкомбинатов Минсредмаша в 1957 г., последствия которой расхлебываются до сих пор, это тоже результат «успешного» регулирования безопасности Минсредмашем. Созданный  менее чем за три года до чернобыльской аварии Госатомэнергонадзор СССР еще только формировался и не мог существенно повлиять на состояние безопасности в отрасли, тем более, что для управления им туда были ангажированы минсредмашевские руководители. 

Теперь рассмотрим вопросы лицензирования.

Прежде всего, следует объективно подтвердить, что авторы рассматриваемой статьи в основном  правильно осветили представление этой темы в Конвенции о ядерной безопасности. Однако, когда речь зашла об отражении этого вопроса в федеральном законе [5], то началась непонятная демагогия.

По существу дела, определения лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии в федеральном законе [5] и в Конвенции о ядерной безопасности ничем друг от друга не отличаются, хотя и сформулированы по разному. И там и там это правоустанавливающий документ, выдаваемый органом государственного регулирования безопасности, без которого работы в области использования атомной энергии, указанные в лицензии, вестись не могут. Процедура же признания организации, созданной в соответствии с законодательством Российской федерации, сама по себе такого  права не дает.

Нужно сказать, что прописанная в федеральном законе [5] процедура признания является российским изобретением. В тот период  времени, когда федеральный закон [5] принимался Государственной Думой России и когда в соответствии с первоначальной редакцией статьи 5 этого закона практически все объекты использования атомной энергии находились в собственности государства, процедура признания лишний раз подчеркивала и без того существовавшее у органов государственного управления право создавать или назначать подведомственные им организации для выполнения определенных работ. В нынешних же условиях рыночной экономики, когда возможно существование юридических лиц, владеющих источниками радиационного риска, не подведомственных каким либо государственным органам, такая процедура становится неуместной. Заменить же этой процедурой предусмотренное федеральным законом [5] и  Конвенцией о ядерной безопасности лицензирование, как этого добиваются авторы в рассматриваемой статье и в других публикациях на эту тему, означало бы полностью порвать с принципами МАГАТЭ и признанным Россией международным правом.

Заключение

Деятельность российского атомного надзора действительно необходимо оптимизировать, но не на основе устремлений Росатома  к регулированию безопасности, а на основе принципов МАГАТЭ,  признанного Россией международного права и накопленного опыта.

Литература
1.     Михайлов М.В., Новиков Г.А. К дискуссии о государственном регулировании безопасности. http://www.proatom.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=2255
2.     INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY, iaea safety glossary. terminology used in nuclear safety and radiation protection 2007 edition.
3.      Международное агентство по атомной энергии. Свод положений по безопасности атомных электростанций: проектирование АЭС. Серия изданий по безопасности, № 50-С-D (Rev.1).Вена, 1990.
4.     Международное агентство по атомной энергии. Основополагающие принципы безопасности. Вена, 2007.
5.     Федеральный закон "Об использовании атомной энергии", № 170-ФЗ. М.: 1995 с последующими изменениями.


[1] “Бесхозный источник” это радиоактивный источник, который не находится под регулирующим контролем, потому что он либо никогда не находился под регулирующим контролем, либо был оставлен без присмотра, утерян, помещен в ненадлежащее место, похищен или иным образом передан без надлежащего официального разрешения.

Назад

Материалы из архива

3.2008 Избавление от бананотехнологий

Ю.Б.Магаршак, президент MathTech, Inc., председатель оргкомитета международной конференции Environmental and Biological Risks of Nanobiotechnology, Nanobionics and Hybrid Organic-Silicon Nanodevices (Silicon vs Carbon), Нью-ЙоркСлово «нанотехнологии» – во множественном числе – для обозначения области исследований и разработок (см., например, название Государственной корпорации «Российская корпорация нанотехнологий», или The Institute for Soldier Nanotechnologies at MIT – Массачусетский технологический институт, США) выпадает из традиционных наименований областей наук и технологий.

5.2009 Перспектива развития энергетики с точки зрения науки

Н.Н.Пономарев-Степной, вице-президент Курчатовского института, академик РАН: - Наверное, 47 лет назад… я летал на самолете с атомным реактором. Вы знаете, тогда действительно атомная отрасль накопила очень могучие силы и мозговые, и интеллектуальные, и производство, и хотела попробовать эти силы в самых разных направлениях. В том числе, это атомный самолет, атомная ракета, т.е. ракета с ядерным двигателем, и космические установки… Я назову это ближайшее время…

11.2006 Торий – источник энергии будущего?

"Ториевые реакторы способны разрешить глобальный энергетический кризис и обеспечить мир электроэнергией на всё обозримое будущее. Так считает профессор физики Эгиль Лиллестол… Профессор на протяжении многих лет ратует за создание подкритичных ториевых реакторов, управляемых ускорителями. Он надеется, что первая такая установка будет построена в Норвегии. "Я уверен, что ториевые реакторы будут построены в будущем.