К дискуссии о регулировании безопасности

Б.Г.Гордон, директор НТЦ ЯРБ, профессор МИФИ

Недавняя авария на Саяно-Шушенской ГЭС наглядно продемонстрировала масштабы техногенной угрозы и напомнила обществу о необходимости пристального внимания к проблемам безопасности. Это особенно важно по отношению к ядерным объектам, на которых сконцентрирована огромная энергия. Предупреждение аварий на этих объектах – государственная задача, обеспечивающая и обороноспособность, и энергетическую безопасность нашей страны.


В настоящее время эта задача возложена на государственную корпорацию «Росатом», управляющую ядерно-оружейным и ядерно-энергетическим комплексами, и ее эксплуатирующие организации. Любые недоразумения и ошибки в управлении этими комплексами должны немедленно  высвечиваться, анализироваться и исправляться. Особенно, если они исходят из центрального аппарата Росатома – организационного штаба отрасли.

Собственно для этой цели государство создало независимые от Росатома федеральные органы регулирования ядерной и радиационной безопасности ядерных объектов, функции которых  ныне исполняют Министерство природных ресурсов и экологии (МПР и Э) и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).  Во всем мире государственные органы регулирования безопасности отделены от органов и организаций, использующих атомную энергию в мирных целях, именно для того, чтобы устанавливать правила безопасности, давать независимую оценку безопасности и надзирать за ее обеспечением. Сами ядерные объекты могут находиться как в государственной, так и в частной собственности. Эти требования содержатся в международных конвенциях, принятых Российской Федерацией /1, 2/.

Упомянутые нормативные правовые акты никоим образом не ограничивают правоотношений собственности. Правила безопасности, процедуры лицензирования, методы надзора не зависят от тех изменений, которые произошли при вступлении в силу федерального закона /3/. Точнее, все необходимые изменения уже внесены в отечественное законодательство, в том числе в /4/, законом /5/, который принимался в такой спешке и под таким административным давлением, что содержит очевидные несообразности, отмеченные в /6-8/. В этих же статьях указано, что принятие федеральных законов /3, 5/ привело к искажению правового поля в области атомной энергии, так как полномочия и функции органов, использующих атомную энергию, детально установлены законом /3/, а полномочия и функции органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности рамочно содержатся в /4/, а установлены в Положениях об этих органах.

Причем из четырех видов безопасности при использовании атомной энергии пожарная – регулируется /9/, техническая – регулируется /10/, радиационной безопасности населения посвящены законы /11, 12/, а ядерная и радиационная безопасность ядерных объектов регулируется подзаконными федеральными нормами и правилами. Поэтому в /6-8/ предложено незамедлительно разработать совместно с Росатомом федеральный закон с условным названием «О регулировании ядерной и радиационной безопасности» или просто «О ядерной и радиационной безопасности» тем более, что последний все равно должен быть разработан согласно пункту 10.2 Основ государственной политики /13/.

Именно в отсутствии этого закона в идеологии некоторых представителей центрального аппарата Росатома возникают ошибочные мнения о ненужности государственных регулирующих органов, об уменьшении их полномочий, о сокращении лицензируемых видов деятельности, ограничении надзорных функций и т.п. В конечном счете, эти представления интегрируются в открытое предложение наделить регулирующими функциями сам Росатом «при эффективном разделении управляющих и регулирующих функций внутри Госкорпорации» /14/.

Область законотворчества весьма опасна тем, что любое изменение законодательства, направленное на изменение государственного устройства, может пониматься буквально, как государственная измена. Неважно, какими словами пользуются: совершенствование, повышение эффективности, усиление – все это - не более, чем умысел. Вот почему так важно разобраться, являются ли подобные интенции заблуждениями ученых, или ошибками государственных служащих. 

Государственная корпорация «Росатом» управляет сложным ядерно-энергетическим комплексом с целью извлечения прибыли от своей деятельности, к которой могут привлекаться частные инвесторы, деля с ней риски возможных ядерных и радиационных аварий. Государство, понимая опасность этих аварий, создает специальные государственные органы регулирования безопасности ядерных объектов, тратит федеральные средства для предотвращения аварий. Казалось бы, скажи государству спасибо за то, что оно охраняет средства частных инвесторов, и сотрудничай с этими органами! Нет, департамент ядерной безопасности, в котором служат и которому служат авторы /14/, публично заявляет о желании сократить объем государственных регулирующих функций вплоть до полной передачи их самой Госкорпорации.

Именно против таких нецивилизованных и провокационных желаний и направлено существо конвенций /1, 2/. Именно специальное разделение функций управления и регулирования содержится в законе /4/, А то, что в его статье 23 сегодня существует наименование Росатома, свидетельство, что не только в Росатоме пестуются подобные желания. А значит их надо тщательно проанализировать, чтобы разобраться с их источниками. Богатый материал для анализа дают недавние публикации тех же авторов, например /15/.

Исходная позиция авторов состоит в том, что в отрасли все замечательно: приняты конвенции и законы, определена политика развития и внедрены рыночные отношения. В результате этого всего «принципиально возросла безопасность атомных объектов». В подтверждение последнего тезиса приводятся данные по снижению производственного травматизма в отрасли, который в 3,5 раза ниже, чем по России.

Одного этого примера достаточно для характеристики понимания  авторами проблем безопасности. Производственный травматизм характеризует технику безопасности, а не ядерную безопасность, которая прежде всего определяется вероятностью ядерных аварий, количеством произошедших нарушений эксплуатации, способных перерасти в тяжелую ядерную аварию, количеством повторяющихся нарушений эксплуатации и т.п.

Попробую со своей стороны субъективно охарактеризовать ядерно-энергетический комплекс, как он видится из независимого от Росатома института Ростехнадзора.

В России нет ни одного одинакового энергоблока АЭС. Даже там, где эксплуатируются энергоблоки с реактором В-320, они отличаются между собой устройством активных зон и оборудованием, принципиально влияющими на безопасность. Безопасность АЭС обеспечивается ежедневным самоотверженным трудом сотрудников концерна «Энергоатом», фондами которого (в т.ч. и фоном безопасности) по закону /3/ бесконтрольно распоряжается Росатом /8/. Сооружаемые энергоблоки также различны: Ростовская-2 отличается от Калининской-4, а проект АЭС-2006 принципиально отличается в Ново-Воронеже и Ленинграде именно по концепции безопасности.

Можно вспомнить о Калининском энергоблоке № 3, который до сих пор не имеет проекта новой для нашей страны АСУ ТП, о трещинах на трубопроводах ДУ-300 на РБМК, о проблемах с парогенераторами, поставленными на Тяньваньскую АЭС, о неуклонно снижающемся качестве обоснований безопасности, о проблемах с ОЯТ на Белоярской АЭС, о более чем двадцатилетнем функционировании энергоблоков 1 и 2 Нововоронежской и 1 и 2 Белоярской АЭС в режиме окончательного останова без получения лицензии на вывод из эксплуатации, о критическом заполнении бассейнов выдержки и хранилищ ОЯТ на АЭС с реакторами РБМК, о проблемах предприятий ядерного топливного цикла и т.д. Рыночные отношения в отрасли привели к потере управления специализированными строительными и пуско-наладочными комплексами, к снижению качества продукции традиционных отечественных заводов-изготовителей аппаратуры и оборудования, в том числе важного для безопасности. Титанические усилия Росатома в исправлении этого положения можно только приветствовать, но время ли сейчас отказываться от государственного надзора за этими предприятиями,  которыми Росатом не управляет?

Рис. 1, сканированный из /15/, иллюстрирует ошибочное понимание авторов государственного устройства регулирования безопасности при использовании атомной энергии. Распространенная ошибка состоит в смешении предметов регулирования, объясняемая в /15/ тем, что в законах /9-11/ дается определение безопасности человека, а определения безопасности объектов содержатся в федеральных нормах и правилах.


                                                     Рис. 1  

Любой, прочитавший законы /9, 10/, убедится, что в них устанавливаются технические требования к промышленным объектам, обеспечивающие предотвращение аварий (пожаров) то есть те же, что в отсутствие  необходимого закона «О ядерной и радиационной безопасности» содержатся в федеральных нормах и правилах. А законы /11, 12/ устанавливают медицинские требования к состоянию защищенности человека от опасных воздействий, в  том числе, и от промышленных объектов. Безопасность человека и объекта – это две стороны одной медали, тесно связанные между собой, но это не одно  и то же. А значит регулирование безопасности человека и объекта должно проводиться разными органами, по различным нормам и процедурам.

Вся эта проблематика достаточно подробно изложена в целом ряде публикаций, например, /16/. Из них следует, что структура регулирующих органов не столь запутана, как на рис. 1, и это легко видеть на рис. 2.


       Рис. 2    Схема регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Безопасность (состояние защищенности) человека нормируется законами /11, 12/ и нормативными документами, утверждаемыми Роспотребнадзором. При этом последний надзирает за состоянием защищенности населения за исключением отдельных контингентов, в состав которых входит персонал ядерных объектов и население городов возле них. Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА) осуществляет надзор за состоянием защищенности этих контингентов. Кроме того у ФМБА есть функции разработки требований к психофизиологическому состоянию персонала, который управляет ядерными объектами и может воздействовать на свойства объекта.

В то же время безопасность объекта (свойство ограничивать воздействия от него) нормируется законами /9, 10/ и нормативными документами, утверждаемыми МПР и Э и МЧС. А надзор за этим свойством объектов осуществляют Ростехнадзор и противопожарная служба МЧС. Очевидно, что разными аспектами безопасности занимаются работники разных профессий: в Роспотребнадзоре и ФМБА – специалисты по радиационной, химической, токсикологической и т.п. медицине, в МПР и Э, МЧС и Ростехнадзоре – технические специалисты.

Весьма характерным является название рис. 1, демонстрирующее какую-то стихийную, бессознательную закомплексованность авторов на Ростехнадзоре. Подрисуночная подпись не вызывает споров. Ростехнадзор в силу высокой потенциальной опасности ядерных объектов как раз и осуществляет государственный надзор за тем, как эксплуатирующие организации исполняют свои функции. 

В разных странах по-разному организовано регулирование безопасности ядерных объектов. В Великобритании создано одно министерство здоровья.   В Германии надзор и лицензирование осуществляются в землях, а на федеральном уровне регулирующий орган – министерство охраны окружающей среды и реакторной безопасности, в которое недавно вошло ведомство по регулированию радиационной безопасности человека. Но нигде в мире регулирующий орган не входит в состав ведомства, отвечающего за развитие и использование атомной энергии, как предлагается в /15/.

За 26 лет существования атомной ветви Ростехнадзора накоплен уникальный опыт регулирования ядерной и радиационной безопасности в российских условиях и подготовлен потенциал его совершенствования. Планы повышения эффективности регулирующей деятельности содержатся в /17/. Они вытекают из отечественного опыта регулирования безопасности ядерных объектов, используют опыт зарубежных регулирующих органов и учитывают рекомендации международных организаций, таких как МАГАТЭ и OECD/NEA. Главное в этих планах – системное и последовательное совершенствование регулирующей деятельности, которое предусматривает поэтапное изменение законодательства: федеральных законов, постановлений Правительства, федеральных норм и правил, административных регламентов.

В этой работе должны участвовать все заинтересованные ветви и органы власти. Только совместная работа, а не конфронтация позволит избежать аварий на ядерных объектах и обеспечить их ядерную и радиационную безопасность в условиях развития атомной энергетики в стране!

Литература

1.       Конвенция "О ядерной безопасности". - Вена, 1994.
2.     Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. -Вена, 1997.
3.     Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной        корпорации по   атомной энергии «Росатом».
4.     Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» № 170-ФЗ
          от  21 ноября 1995 г.
5.     Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
6.     Супатаева О.А. Ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности и обеспечение безопасности в области использования атомной энергии. Ядерная и радиационная безопасность. № 1, 2009.
7.     Букринский А.М. Атомный надзор, который нам нужен. Ядерная и радиационная безопасность. № 3, 2008.
8.     Гордон Б.Г. Практика законотворчества в области использования атомной энергии. Бюллетень по атомной энергии, № 5-6, 2008.
9.     Федеральный закон от 21.12.1994 г. N 69-Ф3 “О пожарной безопасности”.
10. Федеральный закон от 21.07.1997 г. N 116-Ф3 “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”.
11. Федеральный  закон  «О радиационной  безопасности  населения»
       № 3-ФЗ от 9 января 1996 г.
12. Федеральный закон от 12.03.1999 г. № 52 «О санитарно-эпидемиологическом   благополучии».
13.  «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу». Утверждены Президентом Российской Федерации 04 декабря 2003 г. Пр-2196.
14.  Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. Госкорпорация «Росатом»: функции безопасности. «Безопасность окружающей среды», № 4, 2007.
15.   Агапов А.М., Михайлов М.В., Новиков Г.А. О совершенствовании обеспечения ядерной и радиационной безопасности в организациях Госкорпорации «Росатом» на основе принципов культуры безопасности. Доклад на IV Международном ядерном форуме. Санкт-Петербург,  октябрь 2009 г.
16.  Гордон Б.Г.  Идеология безопасности. М.: НТЦ ЯРБ, 2006.
17.  Беззубцев В.С., Шарафутдинов Р.Б. О совершенствовании государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности в условиях ускоренного развития атомной энергетики. Ядерная и радиационная безопасность. № 3, 2009.

назад

Материалы из архива

9.2009 АЭС – не игрушка

Владислав Егоров, депутат Законодательного собрания Нижегородской области: - Есть ли у российского правительства силы, энергия, воля для того, чтобы еще и создавать что-то новое, наукоемкое, технологичное и обеспечивать при этом безопасность граждан? У меня очень большие сомнения, что российская власть обладает сегодня этими качествами. Поняв это, граждане вправе не доверять ей в этом вопросе, поскольку при том развале научной и технологичной системы, который мы сегодня наблюдаем, нет никаких гарантий безопасности эксплуатации атомной станции.

7.2009 Распорядиться по-хозяйски

И.И.Никитчук, д.т.н., сотрудник РФЯЦ-ВНИИЭФ в 1969—1995 гг., депутат Госдумы РФ 2-го и 3-го созывов                      Природные ресурсы России являются частью ее национального богатства. В России живет менее 3% населения планеты, а сосредоточено на ее территории 35% мировых энергоресурсов и более 50% стратегического сырья. При их суммарной оценке каждый гражданин России оказывается в 3-5 раз богаче американца и в 10-15 раз - любого европейца.

10.2009 Вся Россия — это Большая Саяно-Шушенская ГЭС

Игорь Чубайс, доктор философских наук, директор Центра по изучению России: - Чиновничество, необходимое в любом государстве, в нашем случае функционирует как оккупационный режим, как пущенный по головам асфальтовый каток. Столоначальники не служат России, они обслуживают самих себя… Страну формирует тот, кто контролирует финансовые и информационные потоки… Говоря о неспособности власти к изменениям, стоит сказать о Саяно-Шушенской катастрофе. Авария на ГЭС вовсе не научила устранять ошибки, а вызвала драку политгруппировок.