Глосса о регулировании безопасности. Часть 1

Б.Г. Гордон,  директор НТЦ ЯРБ, профессор МИФИ

Весной 2008 г. в НТЦ ЯРБ был получен доклад Агентства по атомной энергии Организации экономического сотрудничества и развития /1/. Он показался столь интересным, что мы решили сделать его русский перевод. Доклад возник в результате дискуссий 22 специалистов из 17 стран по целому ряду проблем, связанных с регулированием ядерной и радиационной безопасности (ЯРБ). Как следует из предисловия к докладу, некоторые из этих проблем предварительно были рассмотрены в отдельных 12 докладах. Зная, как принимаются решения в Комитете по регулирующей деятельности (CNRA), могу утверждать, что каждый из этих 12-и докладов сам явился результатом обстоятельных обсуждений членов и экспертов Комитета.


То есть данный доклад – концентрат, квинтэссенция многолетнего опыта регулирования ЯРБ, изложенный его авторитетными носителями. К сожалению, актуальность этого доклада сохраняется в России на протяжении целого десятилетия, в период которого не утихают споры о  содержании регулирующей деятельности, о ее влиянии на обеспечение ЯРБ и даже – о необходимости регулирующего органа в Российской Федерации.  Эти споры отражаются в межведомственной переписке, выплескиваются на страницы журналов, вспыхивают на сайтах. Они ведутся в правовом поле международных конвенций /2, 3/, федеральных законов /4-7/ и других документов национального законодательства в области использования атомной энергии. Зачастую споры посвящены тому, как надо понимать те или иные юридические нормы, какие выводы можно сделать из конвенций и законов.

Поэтому я решил написать комментарий к отдельным принципиальным положениям этого доклада, по которым Запад уже пришел к согласию и о которых нам полезно знать. Комментарий оказался столь обширным, что мы с редакцией журнала решили разделить его на части: общие вопросы регулирования – в сентябрьском номере, а частные проблемы, включая оценку безопасности, - оставили на потом.

То, что я сделал, в прежние времена называлось «глосса» - толкования текста, вписывавшиеся переписчиками библии, поэм Гомера и т.п. на полях или между строк. Переписчики отталкивались от текста, чтобы поделиться своими мыслями. Мои же комментарии можно объединить в несколько разделов, при этом курсивом приводятся фрагменты перевода /1/.

Роль регулирующего органа в государстве

«Фундаментальной целью деятельности всех регулирующих органов является обеспечение того, чтобы ядерные установки за все время своей работы эксплуатировались на приемлемом уровне безопасности, включая и вывод установок из эксплуатации[1].   Чтобы добиться этой цели,  регулятор должен помнить, что именно оператор ядерной установки несет ответственность за безопасную эксплуатацию ядерной установки. Ответственность ядерного регулятора заключается в надзоре за действиями оператора для обеспечения безопасной работы установки. Никакие действия оператора не должны уменьшать это фундаментальное различие ролей оператора и регулятора». Эта цитата основана на статьях 7-9 /2/. В /3/ соответствующие нормы почти дословно повторяются в статьях 19-21.

В абзаце раскрывается цель деятельности регулирующего органа и причина, по которой каждая страна, имеющая ядерные установки, отработавшее ядерное топливо и радиоактивные отходы, создает специальный орган регулирования безопасности этих объектов. Помимо юридических обязательств причина вытекает из здравого смысла и практического опыта: человек не может сам себя поднять за волосы, ум – хорошо, а два – лучше, доверяй, но проверяй. Говоря обыденным языком, у оператора должен быть кто-то независимый,  с кем можно было бы поговорить о безопасности.

Издавна на предприятиях, деятельность которых сопряжена с опасностью, появлялись специальные службы, устанавливавшие внутренние правила безопасности и надзиравшие за их соблюдением. Есть они и сейчас, отвечая за безопасность производства перед руководством предприятий. По мере возрастания количества предприятий со сходными опасностями государство, заботясь о безопасности своих граждан, создает государственные надзорные органы власти. И уж, конечно, подобные органы необходимы там, где опасность носит глобальный характер. Именно этим объясняется то, что во всех странах, использующих атомные технологии, непременно создается регулирующий орган, а также тесное международное сотрудничество этих органов. К сожалению, хотя российскому регулирующему органу уже 25 лет, его существование все время подвергается опасности.

То руководство Минатома вознамерится так изменить /4/, чтобы орган управления сам себя лицензировал. То появляется первоначальный вариант /7/, где все регулирующие функции оказываются в полномочиях Росатома. То некоторые работники Росатома публично призывают присвоить все функции Ростехнадзора и создать внутри корпорации собственный регулирующий орган «при условии эффективного разделения функций в структуре корпорации», хотя это противоречит мировому опыту и отечественному законодательству. И среди общественности можно слышать подобные предложения. Безвестные реформаторы на сайтах рассуждают, что мол Ростехнадзор ослаб, задвинут куда-то в Минприроды, погряз в коррупции, поэтому его функции надо передать корпорации. Это типичная иллюстрация, как вместе с водой выплескивают ребенка там, где надо просто сменить воду.

На этих же сайтах любят поговорить, что де Ростехнадзор ни за что не отвечает. В приведенной цитате доклада ясно сформулировано, что ответственность за обеспечение безопасности несет эксплуатирующая организация, а ответственность за регулирование безопасности – регулирующий орган. В докладе можно найти следующее разъяснение: «Регуляторы сами не достигают безопасности. Их ответственность – наблюдать за уровнем безопасности, достигнутым операторами, выносить заключение об адекватности этого уровня, а затем, если необходимо, принимать соответствующие регулирующие действия».

 За разные виды деятельности предусматривается различная ответственность. Во всяком случае, ответственность за Чернобыльскую аварию по суду понесли только представители этих двух типов организаций: операторы и регулятор. Хотя тогда была иная страна, другое законодательство и другие условия. Подробно вопрос об ответственности рассмотрен в соответствующем разделе /8/. Там же содержатся материалы о многолетних попытках Росатома отобрать лицензирование, оставив регулирующему органу только функции надзора, или исключить лицензирование организаций, оказывающих услуги, сохранив лишь лицензирование самих эксплуатирующих организаций.

Если более десятка лет разные люди из различных администраций Росатома излагают сходные мысли, то для этого должны быть какие-то объективные причины. Главные из них те, что проявляются в любых областях национального права: противоречие международных толерантных рекомендаций отечественным традициям, выросшим из самодержавия и тоталитаризма, включая  привычку поступать по приказам начальства, а не по законам, склонность начальства приказывать по понятиям, игнорируя правовые нормы. Из этого проистекают особенности российского законодательства в области использования атомной энергии, которое, учитывая национальные обычаи, не вполне соответствует международным подходам. Эти особенности, в свою очередь, обусловлены генетической связью Росатома и Средмаша, развитием и превращением совершенно секретного, военизированного, государственного органа власти в современную корпорацию.

В /2, 3/ нет понятия «орган управления использованием атомной энергии». В них установлено, что «конечная ответственность за обеспечение безопасности … лежит на государстве». Каждое государство «создает и поддерживает законодательную и регулирующую основу для обеспечения безопасности». И для этого каждая страна «учреждает или назначает регулирующий орган, на который возлагается реализация законодательной и регулирующей основы». То есть конвенции предусматривают только два действующих лица: лицензиата (оператора) отвечающего за обеспечение безопасности, и регулятора, ответственного за регулирование безопасности. Понимается, что все остальные организации, от которых зависит безопасность (конструкторы, проектанты, ученые, строители и т.д.), свободно функционируют на рынке, нанимаются эксплуатирующей организацией (оператором) и последняя несет полную ответственность за обеспечение безопасности. При таком положении лицензию получает  только оператор.

В российских же условиях оператор и все перечисленные в скобках участники использования атомной энергии подведомственны Росатому, названному в /4/ органом управления. И существует десятилетиями установленная и соответствующая сегодняшнему законодательству традиция тотального подчинения организаций, оказывающих услуги оператору, органу управления - ведомству, которому подчиняется и сам оператор. А конвенции /2, 3/ не предусматривают никакого органа управления, поэтому Росатому ничего не остается, как «перехватывать» установленные конвенциями функции и у оператора, и у регулятора. 

В прежних положениях о Минатоме и о Росатоме никогда не утверждалось, что ведомство обеспечивает безопасность. В них скромно устанавливалось, что оно «осуществляет мероприятия по обеспечению безопасности», среди которых важнейшим является признание эксплуатирующих организаций, которые-то и несут всю полноту ответственности за обеспечение безопасности. Точно такое же положение сохранилось и в ФЗ О Госкорпорации /7/, где в статье 7 еще дополнительно отмечено «участвует в обеспечении безопасности».

То есть Росатом не несет юридической ответственности за обеспечение безопасности, назначает организации эксплуатирующими и управляет ими, а также конструкторами, проектантами, учеными и т.п. организациями, входящими в Атомэнергопром, от деятельности которых прямо зависит обеспечение безопасности.  А ответственность всех этих организаций установлена в /4/. В этих условиях напрашивающимся действием было бы объявление Атомэнергопрома эксплуатирующей организацией и выдача лицензии именно ему в полном соответствии с /2, 3/. Но так как в отечественном законодательстве такое не предусмотрено, то Ростехнадзор (регулятор), исполняя статью 26 /4/, выдает лицензии всем упомянутым организациям, которые тоже «участвуют в обеспечении безопасности».

Мало кто помнит, что в начале 90-х Госатомнадзор, подчинявшийся прямо президенту России, ввел процедуру временных разрешений на право деятельности в области использования атомной энергии. И до вступления в силу /4/ накапливался опыт разрешительной деятельности, который положен в основу соответствующих нормативных правовых актов, действующих и сейчас.

Со временем, по мере укрепления эксплуатирующих организаций и становления цивилизованных рыночных отношений организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги, не будут получать лицензии Ростехнадзора. Споры идут, наступило ли это время. Так что причины множественности лицензиатов вытекают из существа нашего законодательства и одним изменением статьи 26 /4/ не обойтись. 

Поэтому последние пару лет Ростехнадзор активно совершенствует правовую основу своей деятельности, пытаясь разработать отдельный федеральный закон «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности». В нем предполагается учесть весь 25-летний опыт регулирующей деятельности, устранив отмеченные недостатки. Показательно, что именно Росатом тормозит продвижение этого закона в Правительство. Он не предлагает свои уточнения и замечания по тексту, а упрямо твердит о ненужности отдельного закона вообще. Таким образом, первый же фрагмент доклада касается центрального пункта межведомственных расхождений: о необходимости в государстве отдельного независимого регулирующего органа.

«Регулирующие органы имеют законную власть и полномочия выносить окончательные суждения по вопросам безопасности по любому виду деятельности в ядерной области, за который они несут ответственность. Практически, деятельность в ядерной области считается безопасной, если возникающие из-за этого риски считаются приемлемыми. Но регулятор никогда не может иметь четкую количественную оценку возникающих рисков. Поэтому, чтобы быть в состоянии дать свое заключение по безопасности регулирующий орган должен руководствоваться основными критериями безопасности, основанными на национальном законодательстве, регулирующих правилах и политике своей страны». Можно только позавидовать западным странам. В российских условиях глагол «иметь» приходится заменять на «должны иметь». Этот тезис подтверждает сказанное выше о том, что в государстве окончательное суждение о безопасности должен выносить не владелец ядерной установки, не управляющая этими установками организация, а независимый от них государственный орган.

Это связано с недостатками наших знаний об объекте, с вытекающей из них субъективностью оценок безопасности и, может быть, с неустранимой объективной невозможностью предвидеть будущие аварии. Вот почему в этих условиях необходима вторая сторона в виде регулирующего органа, так как в такой опасной области, как атомная энергетика, цена ошибки, недооценки и самонадеянности слишком высока.

Непонимание этого очевидного обстоятельства способно нанести ущерб планам Росатома выйти на зарубежные рынки атомных технологий. Безопасность атомных объектов должна не декларироваться продавцом, а подтверждаться независимыми экспертами. Желание некоторых работников Росатома самим исполнять регулирующие функции приведет к тому, что российские энергоблоки перед международным тендером должны будут получать заключение о безопасности от западных регуляторов. Я искренно недоумеваю, почему столь очевидные соображения не учитываются терминаторами Росатома в их покушениях на функции атомного надзора.

Приемлемость риска также не может устанавливаться одним оператором. Снижение риска стоит денег, поэтому приемлемость его устанавливается в нормативных документах в результате дискуссий, в которых регулятор выступает от лица государства.

«Результаты любого системного метода, как правило, будут представлены в форме таблицы, которая определяет, где находятся слабые места в состоянии безопасности, и показывает, улучшились ли характеристики безопасности, ухудшились или остались прежними после последней оценки». Хотя у нас в стране выполняются все элементы регулирующей деятельности: разработка требований по безопасности, лицензирование, экспертиза безопасности, инспекции, санкции,  –  но вряд ли кто осмелится утверждать, что эта деятельность системна. Причин этому несколько. Относительная молодость регулирующего органа и атомного законодательства. Структурные и административные реформы последних 5-6 лет, когда на западе как раз осознавалась важность системного подхода. Наши традиционные особенности: большие расстояния и недостатки связи. Но коренной причиной представляется  отсутствие ресурсов, вызванное продолжительной административной «заброшенностью» регулирующего органа среди других органов власти.

Поэтому ведущие специалисты Ростехнадзора видят задачу сегодняшнего дня в скорейшей разработке упомянутого законопроекта «О государственном регулировании ядерной и радиационной безопасности», где должны быть законодательно прописаны не только полномочия регулятора, но и способы обеспечения его необходимыми финансовыми и человеческими ресурсами.

Мы знаем, что надо делать, знаем, как надо делать, но все меньше нас, все старше наш возраст и, собственно, цель этих комментариев – сохранить хотя бы на бумаге эти знания. В момент времени их написания опять готовятся структурные и административные изменения. Можно надеяться, что они усилят позицию регулирующего органа. Собственно, весь комментарий свидетельствует о том, что рекомендации доклада попадают на вполне подготовленную почву.

«Регулятор должен установить рамочную основу  безопасности из норм и требований, которые, если они правильно выполняются, должны обеспечить адекватный уровень безопасности. Вот некоторые способы создания такой рамочной основы:
·       Установление стандартов и выпуск руководств по регулированию
·       провозглашение регулирующих правил
·       Выдача лицензий и внесение изменений
·       Инспекции (включая аудит)
·       Обзоры установки регулятором
·       Санкции для выполнения требований  регулятора
·       Обзор опыта эксплуатации
·       Наблюдение за отношением персонала  к безопасности 
·       Выполнение независимых анализов безопасности
·       Спонсирование исследований по безопасности»

Здесь приведены только заглавия рамочной основы безопасности, описание которой занимает четыре страницы. По существу – это основные функции регулирующего органа. Они хорошо коррелируют с теми восемью показателями регулирования безопасности, которые уже несколько лет как разработаны НТЦ ЯРБ по поручению руководства Ростехнадзора и используются в ежеквартальных справках, ежегодных докладах на коллегиях и годовых отчетах Ростехнадзора по безопасности объектов использования атомной энергии. Весьма полезно сопоставить их с теми, которые в настоящее время входят в полномочия Ростехнадзора согласно /9/.

К сожалению, первая и весьма важная функция выпала из /9/ и включена в /10/ только неявно, в виде п. 5.2.51 «Нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности». В этом отчасти вина еще Госатомнадзора, который не установил в законодательстве статус таких документов как Руководство по безопасности (РБ) и Руководящий документ (РД). РД  не были классифицированы с целью определения, какие из них общеобязательны,  а какие имеют ведомственный статус. Рекомендательные документы разрабатывают практически все регулирующие органы, так как рекомендации в большей степени соответствуют принципу разграничения ответственности между оператором и регулятором.

Введение обязательных регулирующих правил, называемых у нас федеральные нормы и правила (ФНП), входит в полномочия Минприроды /10/. Эта схема может оказаться работоспособной в нынешних условиях, когда Ростехнадзор подведомствен Минприроды. Дело в том, что собственно утверждению ФНП предшествует большая подготовительная работа по анализу и отбору тех  требований по безопасности атомных объектов, которые включаются в ФНП. А после их вступления в действие по каждому документу проводится научная работа по сбору, анализу и обобщению предложений всех специалистов отрасли  и регулятора по практике исполнения ФНП. Вот эту предшествующую утверждению и последующую деятельность должен выполнять Ростехнадзор. Остальные восемь функций сохраняются в /9/, что позволяет Ростехнадзору полностью осуществить регулирование безопасности.

Подводя итоги данному разделу, я выскажусь субъективно, но определенно. Человеческий язык плохо приспособлен для формирования оценочных суждений и еще хуже – для их передачи, так как большинство оценок не имеют количественного выражения. Но есть две шкалы, позволяющие количественно оценивать свойства объекта или деятельность на нем: по числу достоинств и недостатков. Первая удобнее именно для оценок, вторая – для программ совершенствования деятельности, устранения недостатков. Все сказанное выше подтверждает, что своим достоинствам Ростехнадзор обязан себе, самоотверженной работе своих сотрудников, и высокая оценка достижений атомного надзора неоднократно подтверждалось на международных форумах, особенно на совещаниях, посвященных выполнению странами конвенций /2, 3/.

Недостатки же нашей работы во многом обусловлены отсутствием законодательно установленных условий деятельности регулирующего органа. Это позволяет организациям и отдельным лицом пересматривать и даже сокращать функции регулирования безопасности, хотя они сформированы международным сообществом. Во всяком случае, отсутствие аварий на атомных объектах – лучшее подтверждение успешности Ростехнадзора в сфере регулирования ядерной и радиационной безопасности.

Заключение

Подводя итоги всему сказанному, хотелось бы, прежде всего, обратить внимание читателей на сам комментированный доклад. Уже послан запрос в OECD на получение прав перевода и издания его на русском языке. Мы надеемся на согласие, после чего перевод будет издан НТЦ ЯРБ и его можно будет приобрести по запросам.

Доклад имеет важное непреходящее значение, а мои комментарии к нему сиюминутны и дискуссионны,  но я рассчитываю, что они привлекут внимание к содержащимся в нем идеям, направленным на совершенствование регулирования безопасности в области использования атомной энергии.

Литература

1.         The Regulatory Goal of Assuring Nuclear Safety. OECD 2008.
2.         Конвенция "О ядерной безопасности". - Вена, 1994.
3.         Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами. Вена, 1997. 
4.         Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» N 170-ФЗ, 21.11.1995 г.
5.         Федеральный  закон   «О  радиационной   безопасности   населения»    N З-ФЗ, 09.01.1996 г.
6.         Федеральный закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (туннельный закон), № 13-ФЗ, 05.02.2007 г.
7.          Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», № 317-ФЗ, 01.12.2007 г.
8.         Гордон Б.Г. О тьме истин.  Учебное пос.  по курсу “Повышение квалификации при подготовке к аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий”. М., 2003.
9.         положение о федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. утверждено постановлением правительства российской федерации от 29.05.2008 № 404.
10.       Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".


[1] АЯЭ (2002) Улучшение, направленное на поддержку безопасности, ОЭСР, Париж.

назад

Материалы из архива

2.2008 Если нужно, значит, «нано»!

Константин Гурдин, «Аргументы недели»Государственную поддержку нанотехнологий можно сравнить с советским атомным проектом. Снова все силы и средства брошены на одну – ключевую – область исследований. Объем финансирования наноиндустрии в 9 раз превышает сумму, которую Россия выделяет на поддержку фундаментальной науки. При этом, как и в случае с атомной бомбой, государство рассчитывает на быструю отдачу. Но эта ставка, скорее всего, не сыграет. В действительности «плодами нанотехнологий» смогут насладиться разве что наши внуки.

7.2007 Россию оттесняют от казахского урана

 Михаил Сергеев, "Независимая газета" Российские атомщики рискуют лишиться традиционной сырьевой базы в Казахстане. Астана ведет переговоры о покупке 10% американской компании Westinghouse, крупнейшего конкурента «Атомэнергопрома», учредительные документы и совет директоров которого вчера утвердил премьер Михаил Фрадков. С помощью полученных у американцев технологий казахи намерены к 2014 году полностью прекратить поставку на внешний рынок, включая Россию, природного урана, заменив его экспортом готового продукта с высокой добавленной стоимостью – тепловыделяющих сборок, собранных не по российским, а по западным стандартам.

8.2007 Опасные экологи

Дмитрий Верхотуров, «Эксперт online»В Иркутской области завершились летние акции протеста против создания Международного центра по обогащению урана (МЦОУ) в Ангарске, на базе Ангарского электролизно-химического комбината. 16 августа в Иркутске прошел митинг, который подвел итоги двух лагерей протеста. У экологов две победы – они добились консолидации разных антиатомных движений и получили широкое освещение проблемы МЦОУ в федеральных СМИ.