О лицензировании ядерной деятельности

М.В. Михайлов, помощник генерального директора ФГУП АТЦ СПб
Г.А.Новиков, д.т.н., профессор, зам. генерального директора по научно-методической работе ФГУП АТЦ СПб


По вопросу лицензирования ядерной деятельности ведется много споров, начиная с терминологии и правового обоснования и заканчивая практикой осуществления и суммами доходов отдельных лиц и их объединений в так называемых экспертных организациях.


Нам уже приходилось участвовать в этих спорах и практической деятельности, включая безуспешные попытки включения в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельности по использованию атомной энергии. Предпримем еще одну попытку, учитывая проводящуюся по заданию Правительства Российской Федерации работу по внесению изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии», определенные трудности в лицензировании, связанные с выходом ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (об этом было сказано в материале «О внесении изменений в ФЗ о Государственной корпорации «Росатом», помещенном на сайте proatom.ru 18.03.2008), а также публичные высказывания Президентов Российской Федерации (действующего и избранного) по проблеме получения лицензий (разрешений) для проведения какой-либо деятельности, особенно индивидуальных граждан, малого и среднего бизнеса, вплоть до предложения старшего Президента «отрубать руку» наиболее «активным участникам» внедрения частно-экономических отношений в эту сферу государственного регулирования.

Видимо действительно назрел вопрос правового упорядочения, демократизации и либерализации отношений во всей этой сфере и в ее узкой области – лицензирования ядерной деятельности.

Начнем, как водится, с понятий и определений.

Термин лицензия восходит, как указывают словари и энциклопедии, к латинскому слову, означающему «право, свобода, разрешение».

В российском праве слово лицензия означает «специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий» (статья 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 №128-ФЗ и статья 49 ГК РФ).

При этом «к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

К иным государственно-разрешительным методам относятся, прежде всего, государственная регистрация (несколько видов), сертификация, стандартизация, квотирование и иные методы технического регулирования в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании».

Обратим особое внимание, что для видов деятельности, подлежащих лицензированию, статьей 4 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено по сути два критерия.

Первый критерий – основание введения лицензирования и установления особого порядка его осуществления – это потенциальная возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации (фактически угроза конституционным основам и гарантиям).

Второй критерий – это невозможность осуществления государственного регулирования данных потенциально опасных видов деятельности иными методами, кроме как лицензирование.

Поскольку лицензирование – выдача специального разрешения на осуществления конкретного вида деятельности, наделяющего юридическое лицо специальной правоспособностью, является одним из эффективных методов государственного ограничения прав и свобод человека и гражданина для исполнения обязанностей государства, установленных ст. 2 Конституции и ст. 55 Конституции: по «защите основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства», а ограничение прав и свобод возможно только в той мере, в какой это необходимо для достижения конституционных целей, то ограничение прав и свобод допускается только Федеральным законом (ст. 55 Конституции). Поэтому виды деятельности (федерального уровня) должны быть конкретно указаны в ФЗ, но не в Постановлении Правительства (указание видов деятельности в Положении о лицензировании при использовании атомной энергии, утверждаемом Правительством Российской Федерации, является антиконституционным и противоречит ГК РФ), т.к. ограничение прав и свобод иными правовыми актами, в том числе юридическими актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, не допускается.

В документах МАГАТЭ «лицензия» означает любое разрешение, выданное регулирующим органом заявителю, в соответствии с которым последний несет ответственность за выбор площадки, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации ядерной установки.

При этом в понятие любое разрешение входит допуск, сертификационное свидетельство, аттестация, регистрация или другие эффективные юридические меры контроля. И одновременно указывается, что «степень применяемого контроля должна соответствовать потенциальной величине и характеру опасности в данном конкретном случае».

Таким образом, имеются существенные отличия в российском и международном понимании и определении, как самого понятия официального документа «лицензия», так и области его применения. И для приведения в соответствие российского атомного права с международным необходимо, во-первых, более четко установить и ограничить область применения лицензии как специального разрешения, в основном, только для эксплуатации ядерных установок, а, во-вторых, использовать «иные государственно-разрешительные методы» в качестве самодостаточных разрешений (лицензий в понимании МАГАТЭ) для тех видов деятельности, регулирование которых может осуществляться иными методами, кроме как лицензирование, соответственно потенциальной величине и характеру их опасности.

Для более четкого установления и ограничения области применения лицензии как специального разрешения необходимо определить понятие «ядерная установка».

К сожалению, ни в российском атомном праве, ни в международном праве нет достаточной определенности, логической и физической обоснованности этого понятия. Так, в соответствии со статьей 3 ФЗ «Об использовании атомной энергии», в понятие «ядерная установка» входят практически любые сооружения и комплексы с любыми ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, а также, делящимися материалами, в том числе атомные станции в целом, суда и другие плавсредства от носа до кормы и от клотика до киля, космические аппараты и т.д., технологические аппараты и даже полигоны, как территории и акватории, на громадных просторах которых возможно нахождение установок или устройств с ядерными зарядами для использования в мирных целях.

Международное атомное право проявляет бóльшую разумность, физическую и логическую обоснованность, устанавливая по сути три критерия для отнесения сооружения, установки или аппарата к категории «ядерная установка». Во-первых, ядерная установка должна содержать в себе ядерные материалы и перестает быть такой, когда ядерные материалы удаляются из нее. Во-вторых, в ядерных установках должны «обрабатываться, использоваться, подвергаться физическому манипулированию, храниться или захораниваться радиоактивные материалы в таких масштабах, при которых требуется учитывать фактор безопасности». В-третьих, «к ядерным установкам главным образом относятся те установки, на которых запас энергии или энергия, произведенная в определенных условиях, может потенциально привести к выбросу радиоактивного материала с отведенного для него места с риском последующего радиационного облучения населения».

Таким образом, на наш взгляд, лицензия, как специальное разрешение, накладывающее наиболее жесткие ограничения на права и свободы, должна оформляться только на виды деятельности, представляющие наибольшую опасность и связанные, в основном, с непосредственной эксплуатацией ядерных установок и использованием делящихся материалов в понимании и по критериям МАГАТЭ.

В других случаях атомной деятельности должны использоваться иные государственно-разрешительные методы, имеющие самодостаточный характер.

Виды деятельности, подлежащие лицензированию, должны быть конкретно названы в федеральном законе. Их количество должно быть максимально ограничено (обобщено) и не насчитывать, как в настоящее время, десятки видов лицензий, выдаваемых на использование атомной энергии одной и той же эксплуатирующей организации.

В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в ФЗ «Об использовании атомной энергии» в рамках работы, проводящейся в настоящее время по поручению Правительства Российской Федерации.

Организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги для эксплуатирующих организаций, и организации, использующие радиационные источники и радиоактивные материалы в качестве контрольно-измерительных и подобных вспомогательных устройств и методик в основных технологических процессах, не представляющих собой по сути использование атомной энергии, должны регулироваться иными государственно-разрешительными методами.

В качестве иных государственно-разрешительных самодостаточных методов необходимо использовать методы технического регулирования, которые использовались и ранее и ныне широко применяются в международной практике: методы сертификации, декларирования, экспертизы, контроля и надзора.

И это далеко не полный перечень методов, т.к. есть еще санитарно-эпидемиологические паспорта и разрешения, приемка объекта в эксплуатацию, требования заказчиков контрактов и другие, например, устанавливаемые статьей 5 ФЗ «О техническом регулировании».

К сожалению, в российском атомном праве эти методы рассматриваются как вспомогательные, составляющие обязательный набор для получения лицензии, что служит ярким опровержением широко ведущихся разговоров о принципе одного окна и устранении излишних бюрократических барьеров. Правда это весьма удобно для лицензирующих, которые, собрав пакет таких промежуточных разрешений специалистов различных направлений, могут безбоязненно, не утруждая себя и не беря на себя какой-либо ответственности, выдать интегрирующий документ, называемый лицензией.

Как видно, законодательное ограничение видов деятельности, которые действительно требуют лицензирования, не приведет к снижению уровня безопасности для остальных видов деятельности, поскольку для них существуют вполне самодостаточные государственно-разрешительные методы, широко используемые в международной практике. Одновременно это освободит производителей, как сейчас говорят, бизнес, от излишнего бюрократического бремени и немалых экономических затрат и даст возможность широкого использования атомных технологий в различных сферах науки, техники, медицины и т.п., там где они играют вспомогательную роль, например для контроля и диагностики, и регулирования основных технологических процессов.

Кроме того, это будет способствовать конкретизации и повышению ответственности всех участников государственно-разрешительных процессов, включая тех, кто выдает и тех, кто получает эти разрешения.

Так, например, производитель, декларируя свою продукцию, работы и услуги, например, оборудование и комплектующие для эксплуатирующих организаций атомной отрасли, или подтверждая соответствие в форме добровольной сертификации (в соответствии с главой 4. Подтверждение соответствия ФЗ «О техническом регулировании») берет на себя обязательства, которые определяют его место и конкурентоспособность на рынке и легко проверяются потребителями. И здесь бюрократическое принуждение и формализм уступают место более эффективному экономическому регулированию и персонифицированной ответственности.

Особенно хотелось бы выделить важность и значение таких самодостаточных государственно-разрешительных методов как экспертиза и государственный контроль (надзор).

Возможно, профессиональные юристы не согласятся с тем, что экспертиза и надзор являются методами государственной разрешительной деятельности. Однако, с позиции технического специалиста, к «специальному разрешению» следует причислять любой документ, выдаваемый государственным органом, или осуществляемую таким органом процедуру, без которых осуществление желаемой деятельности запрещено законом.

К экспертизам, при которых исследуются специфические вопросы ядерной и радиационной безопасности, относятся санитарно-эпидемиологическая, экологическая, градостроительная экспертизы, а также проводимая в рамках лицензирования экспертиза документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и/или заявленной деятельности. Рассмотрим их подробнее с точки зрения самодостаточности и непротиворечивости.

Согласно ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (статья 27) осуществление деятельности с источниками ионизирующего излучения допускается только при наличии положительного санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам. Поэтому санитарно-эпидемиологическое заключение следует признать формой разрешения, а санитарно-эпидемиологическую экспертизу, на основании результатов которой оно выдается (статья 42), - государственно-разрешительным методом.

Этот вид разрешения для источников ионизирующего излучения является базовым, так как его наличие обязательно как при лицензировании (статья 40), так и при сертификации (статья 41).

Обязательным условием реализации объекта использования атомной энергии является также положительное заключение государственной экологической экспертизы (ФЗ «Об экологической экспертизе», статья 18). Однако проведение такой экспертизы в отношении аспектов радиационной безопасности лишено смысла при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения, так как согласно Рекомендациям Международной комиссии по радиологической защите 1990 года (Публикация 60 МКРЗ, часть 1) выполнение критериев радиационной безопасности для населения одновременно обеспечивает радиационную безопасность для окружающей среды.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что для получения разрешения на строительство объекта необходимо положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, которая, как и в предыдущих случаях, оказывается методом разрешительной деятельности. Предметом этой экспертизы является, в частности, оценка соответствия проектной документации санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям ядерной и радиационной безопасности (статья 49), поэтому, по здравому смыслу, выданное на ее основании разрешение на строительство должно было бы заменить (отменить) лицензии Ростехнадзора на размещение и сооружение объекта.

Не отстает от своих собратьев и ФЗ «О техническом регулировании», фактически определивший в статье 28 статус обязательного подтверждения соответствия как разрешительного метода для выпуска в обращение продукции, подлежащей такому подтверждению.

Прослеживается неоднократное дублирование предметов перечисленных экспертиз и экспертизы документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности при лицензировании, причем радиационная безопасность является предметом всех пяти, а ядерная – по крайней мере двух из них. Соответственно, в большинстве случаев дублируется и содержание разрешительных документов, выдаваемых по результатам этих экспертиз, в первую очередь для объектов, не представляющих ядерной опасности. Все это приводит к необоснованному росту затрат эксплуатирующих организаций на оплату «услуг» аффилированных с лицензирующими органами экспертных организаций, не стесняющихся публиковать в прессе и в Интернете свои предложения по продаже соответствующих заключений, разрешений и лицензий.

Специфическим государственно-разрешительным методом является государственный контроль (надзор), который имеет право как на запрет, так и, по умолчанию, на разрешение потенциально опасной деятельности. В то время как другие методы разрешают такую деятельность авансом, государственный контроль (надзор) делает это (в идеале) по факту обеспечения безопасности, что является его достоинством.

Поставленные вопросы требуют, по большому счету, изменения и гармонизации большого пласта отечественного законодательства, очищения его от «взяткоемких» статей, подрывающих добросовестное и некорыстное отношение к вопросам разрешительной деятельности вообще и лицензирования в частности. Первоочередным шагом, не вызывающим больших трудностей при наличии доброй воли Ростехнадзора, могло бы стать скорейшее внесение изменений в Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии, которые ограничили бы перечень лицензируемых видов деятельности деятельностью на ядерно опасных объектах и увеличили бы срок действия лицензии до проектного срока службы объекта использования атомной энергии при условии периодической переоценки их безопасности.

Необходимо отметить, что все эти вопросы мы все чаще обсуждаем с нашими коллегами из Ростехнадзора – кадровыми сотрудниками и высокопрофессиональными специалистами бывшего Госатомнадзора, с которыми у нас постоянно укрепляются деловые контакты, несмотря на различия в подходах к решению ряда проблем.

Именно в последние годы наше сотрудничество совершенствуется и растет взаимопонимание по основным принципиальным положениям совершенствования лицензионной деятельности в части сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию, увеличения срока действия отдельных видов лицензий и т.п., о чем было заявлено в пленарном докладе Ростехнадзора на II Международном ядерном форуме в г. Санкт-Петербурге в октябре 2007 года. Мы надеемся на деловое обсуждение суждений, высказанных в данном материале, и дальнейшее сближение позиций в целях демократизации разрешительных процедур, повышения их легитимности и прозрачности в условиях инновационного развития атомной отрасли и внедрения передовых атомных технологий в хозяйственную деятельность и социальную сферу, в первую очередь в здравоохранение, при непременном условии обеспечения ядерной и радиационной безопасности и сохранении передовых позиций нашей страны в этих вопросах.

Мы приглашаем наших коллег и всех заинтересованных в успешной деятельности Госкорпорации «Росатом» к диалогу в рамках сайта proatom.ru.

назад

Материалы из архива

12.2006 Пресс-служба ОМЗ сообщает

ОМЗ поставят оборудование для первой в мире плавучей АТЭС ММ Ижорские заводы, входящие в состав Объединенных машиностроительных заводов (ОМЗ), подписали контракты с ФГУП «ОКБМ им. И.И.Африкантова» (Нижний Новгород) и с на поставку оборудования двух реакторных установок КЛТ-40С для строительства первой в мире плавучей атомной теплоэлектростанции малой мощности (АТЭС ММ) в городе Северодвинске (Архангельская область).

8.2008 А Дерипаска против

О.Дерипаска, основной владелец UC Rusal: - Он (Стржалковский – ред.) хороший человек, достигший многого на госслужбе, но управлять такой компанией, как “Норникель”, должен профессиональный гендиректор, разбирающийся в металлургии… Стржалковского ввели в заблуждение, дав ему понять, что нам нужны посредники. Это не так. У компании нет проблем с государством. Она платит налоги и ответственно подходит к социальным вопросам.

2.2009 Энергетика послекризисного мира

С.В.Коровкин, главный инженер проекта ОАО «Атомстрой», НИКИМТВсе согласны с тем, что индустриальный мир после кризиса будет другим. Другими будут не только экономические, но и технологические системы индустриального общества. Уже сейчас проясняется будущая энергетическая система послекризисного индустриального мира. Основным источником энергии в  XXI веке в развитых странах будет  не нефть, не газ, не уран, не дрова и не солома.