О внесении изменений в ФЗ о государственной корпорации «Росатом»

О.А.Супатаева, к.ю.н., ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН
Г.А.Новиков, д.т.н., профессор, зам. генерального директора по научно-методической работе ФГУП АТЦ СПб


Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 01 декабря 2007 г. №317-ФЗ открывает новую страницу в истории использования атомной энергии в нашей стране, устанавливая новые правовое положение, принципы организации и структуру атомной отрасли, порядок управления деятельностью и обеспечения безопасности при использовании атомной энергии..


Он призван способствовать ускоренному инновационному развитию атомной энергетики и промышленности, являющейся базовой отраслью и вносящей определяющий вклад в важнейшие составляющие национальной безопасности России.

Безусловно, закон, представляя собой новое слово в нормотворчестве, имеет целый ряд достоинств, которые неоднократно отмечались, в том числе, в выступлении бывшего руководителя Федерального агентства «Росатом», а ныне Генерального директора Госкорпорации «Росатом» С.В. Кириенко на конференции «Аналитическое обеспечение реформы атомной отрасли», проведенной в ФГУП «ЦНИИАТОМИНФОРМ» 18 декабря 2007 года.

В частности мы хотим выделить следующие слова из выступления С.В. Кириенко:
«Госкорпорация «Росатом» в соответствии с принятым законом – одновременно и хозяйствующий субъект, и орган государственного управления. Это принципиально важное отличие, исторически возникшее при формировании Атомного проекта Советского Союза и доказавшее свою эффективность.
…мы с вами воссоздали Минсредмаш СССР в новых рыночных условиях.
…весь смысл создания государственной корпорации заключался в том, чтобы ни в коем случае не дать разделить гражданскую и оружейную части атомной отрасли и фундаментальную науку.
…как только мы разорвем науку, кадры, инфраструктуру в той же ядерной и радиационной безопасности, мы потеряем уникальные конкурентные преимущества отрасли, на которых развивался Атомный проект Советского Союза. Этого допустить нельзя».

В свою очередь обратим особое внимание на то, как регламентированы данным законом вопросы обеспечения безопасности, которое (обеспечение безопасности) является одной из главных целей создания Государственной корпорации «Росатом» и непременным условием осуществления любого вида деятельности в соответствии с этим законом.

Вопросам обеспечения безопасности посвящен целый ряд статей закона, которыми закреплены полномочия, функции и ответственность Госкорпорации «Росатом», установленные ранее в сфере использования атомной энергии действующими законами, особенно Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, в новых политических и экономических условиях развития нашей страны, в целом, и атомной отрасли, в частности. Можно сказать, что в законе аккумулированы наиболее действенные и, так сказать, лучшие нормы безопасности, апробированные многолетней практикой использования атомной энергии и деятельностью Минсредмаша – Минатома – Росатома.

Вместе с тем, в Федеральный закон автоматически перенесены некоторые недостатки действующего законодательства, кроме того, он, на наш взгляд, содержит ряд статей и положений, недостаточно проработанных и согласованных между собой и создающих новый комплекс проблем, которые будут препятствовать достижению указанных выше целей.

Недостатки действующего законодательства, в первую очередь Федерального закона «Об использовании атомной энергии», подробно обсуждались на совместном заседании секции №1 «Безопасность и чрезвычайные ситуации в атомной промышленности» НТС №5 Росатома и НТС №12 Росатома «Техническое регулирование при использовании атомной энергии» 14 февраля 2008 г. Наиболее принципиальными из них являются, по нашему мнению, определения понятий «ядерная установка» и «эксплуатирующая организация», нечеткость статуса эксплуатирующей организации, необходимость совершенствования и повышения эффективности лицензионной деятельности и экспертиз безопасности, которые Основами государственной политики, утвержденными Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 04 декабря 2003 г. (Пр-2196), определены в качестве приоритетных направлений и основных задач государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Участники заседания обсудили также целесообразность разработки специального закона о государственном регулировании ядерной безопасности и радиационной безопасности как одних из важнейших видов безопасности, определяющих специфику использования атомной энергии, необходимость переработки положения о лицензировании деятельности по использованию атомной энергии, необходимость изменения отношения к техническому регулированию при использовании атомной энергии, к подготовке и аттестации персонала надзорных органов и эксплуатирующих организаций и ряд других вопросов.

Решением С1/5-12 от 14 февраля 2008 г. совместного заседания рекомендовано:

2.1. Принять к сведению предложенный подход и считать приоритетной дальнейшую работу по совершенствованию законодательства в области регулирования ядерной и радиационной безопасности и внесению изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» в связи с ее актуальностью и практической значимостью.

2.2. Рекомендовать Управлению ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности Росатома:

2.2.1. Доработать Концепцию проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» с учетом замечаний и предложений, представленных на заседании.

2.2.2. Направить доработанную Концепцию проекта Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» на рассмотрение межведомственной рабочей группы, созданной решением руководителя Росатома от 15 декабря 2006 г.

Таким образом, работа по устранению недостатков ранее действовавшего законодательства будет продолжена, в первую очередь, в рамках внесения изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» во исполнение поручений Правительства Российской Федерации СИ-П7-6217 от 28.12.2001 и П7-33890 от 26.11.2007.

Что же касается нового комплекса проблем, создаваемых обнаружившимися недостатками Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (далее – ФЗ), то необходимо провести отдельную работу для скорейшего разрешения указанных проблем путем внесения изменений в действующий ФЗ от 01 декабря 2007 г. №317-ФЗ.

Для удобства анализа и принятия необходимых мер выделим следующие основные проблемы:

1. Структура Госкорпорации «Росатом»

В ФЗ недостаточно четко определено само понятие «корпорация» и ее структура.

В соответствии с духом ФЗ «О некоммерческих организациях» корпорация, по сути, является некоммерческой организацией в статусе юридического лица, созданной, в основном, для целей управления. Управленческая суть Госкорпорации «Росатом» весомо выделена в п.1 ст. 2 ФЗ, в котором Госкорпорация «Росатом» определена как «уполномоченный орган управления использованием атомной энергии» с полномочиями, расширенными по сравнению с установленными главой IV ФЗ «Об использовании атомной энергии». В ст. 4 ФЗ указаны цели деятельности Госкорпорации «Росатом» как организации, осуществляющей полномочия и функции управления «…в отношении организаций Корпорации и иных юридических лиц, осуществляющих виды деятельности в области использования атомной энергии…» (п. 3 ст. 6 ФЗ).

Управленческие полномочия и функции Госкорпорации «Росатом» конкретно указаны в статьях 7, 8 и в дальнейшем тексте ФЗ, занимая его значительную часть. Очевидно, эти полномочия и функции относятся к Госкорпорации «Росатом» как юридическому лицу и осуществляются высшими органами управления Госкорпорации «Росатом», подробно описанными в главе V ФЗ. Тем не менее, и эта глава не отвечает на вопрос: Кто будет непосредственно выполнять организационно-техническую работу «штаба отрасли», какова структура правления Госкорпорации «Росатом»?

Кроме органов управления в Госкорпорацию «Росатом», очевидно, входят организации Корпорации – учреждения Корпорации и акционерные общества Корпорации, а также «подведомственные предприятия и подведомственные учреждения» (ст. 38 п. 2.1), которые и осуществляют непосредственную практическую деятельность по использованию атомной энергии, т. е. хозяйственную, коммерческую, предпринимательскую деятельность и одновременно осуществляют эксплуатацию ядерно и радиационно опасных объектов или выполняют работы  и предоставляют услуги в области использования атомной энергии. Однако, статус этих организаций, предприятий и учреждений в ФЗ не определен, о них нет даже какой-либо самостоятельной статьи ФЗ. Установлено только, что именно их имущество «передается Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации» (глава VII ФЗ).

Особое беспокойство вызывают подведомственные предприятия и подведомственные учреждения.

Можно понять, что это те ФГУПы, особенно предприятия ЯОК, в отношении которых Корпорация осуществляет от имени Российской Федерации полномочия собственника имущества (п. 1.1) б) ст. 5), которые временно (на переходный период) передаются под управление Госкорпорации «Росатом» и которые в течение не более 3-х лет должны быть либо преобразованы в ОАО, либо ликвидированы (прекращены и исключены из единого государственного реестра юридических лиц – п. 11 ст. 37) с передачей имущественных комплексов Корпорации на основании решений Президента Российской Федерации (п. 1.1 ст. 5 и п. 1 ст. 37).

Таким образом, на сегодня структуру Госкорпорации «Росатом» можно представить в следующем виде:

 
Как видно, в ФЗ подробно определены полномочия и функции высшего управления и собственника имущества, но не определен статус, полномочия и функции, права и обязанности, да и виды деятельности самих организаций Госкорпорации «Росатом», например, как это сделано в ФЗ «Об использовании атомной энергии».

2. Виды деятельности Госкорпорации «Росатом» и статус эксплуатирующей организации

Статья 15 «Виды деятельности Корпорации» представляет особую проблему, т.к. в ней
смешаны виды деятельности по управлению организациями, подведомственными предприятиями и подведомственными учреждениями (так сказать, некоммерческая деятельность) и виды практической, коммерческой деятельности, которой органы управления Корпорации просто не в состоянии заниматься – у них для этого нет ни персонала, ни оборудования, ни места, где такую деятельность можно осуществлять, кроме как организаций Корпорации, подведомственных предприятий и подведомственных учреждений, которые и должны являться эксплуатирующими организациями и организациями, выполняющими работы и предоставляющими услуги для эксплуатирующих организаций, в терминологии ФЗ «Об использовании атомной энергии».

Практически же статья 15 ФЗ наделяет органы управления Корпорации статусом эксплуатирующей организации, который органы управления Корпорации не в состоянии выполнять, т.к. в этом нереальном случае они должны взять на себя полностью функции, обязанности и ответственность эксплуатирующей организации, установленные статьями 34 – 36 ФЗ «Об использовании атомной энергии» и международными актами, а также получать лицензии на виды деятельности. При этом сотрудники органов управления должны проходить обучение и получать разрешения (сдавать экзамены) на право ведения работ у органов государственного регулирования безопасности.

Ситуацию усугубляют п. 11 и п. 17 ст. 37, предусматривающие переоформление на Корпорацию, фактически на органы управления Корпорации, лицензий, выданных ликвидируемым ФГУПам. Зачем эти лицензии, делающие органы управления Корпорации, в соответствии с международным и отечественным законодательством, эксплуатирующей организацией, нужны органам управления Корпорации, если они не в состоянии выполнять функции, нести обязанности и ответственность эксплуатирующей организации?

Кроме того, на Корпорацию должны быть переоформлены и другие многочисленные разрешительные документы (сертификаты на системы менеджмента качества, сертификаты-разрешения на упаковки и транспортирование, лицензии ФСБ и т.д.). Реализация указанных требований ставит множество новых вопросов: какая структура в Корпорации будет работать с многочисленными разрешительными документами (оформлять, продлевать), как будет осуществляться проверка условий действия лицензии и т.д.

3. Внесение изменений в ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»

Для разрешения проблем, созданных нечеткостью и даже ошибочностью ряда положений и статей ФЗ, на наш взгляд, необходимо внести следующие изменения.

3.1. Пункт 17 статьи 37 изложить в следующей редакции:
17. При передаче в собственность Корпорации имущественных комплексов ФГУП выданные им лицензии и (или) иные разрешительные документы подлежат переоформлению на организации Корпорации в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

3.2. Представляется необходимым статью 15 преобразовать в одну или две статьи, дифференцировав виды деятельности по управлению использованием атомной энергии, т.е. самого уполномоченного органа управления, в качестве которого выступают органы управления Корпорации, не являющиеся эксплуатирующей организацией, деятельность которых не лицензируется (это может быть статья 151. Виды деятельности уполномоченного органа управления использованием атомной энергией), и виды деятельности непосредственно по использованию атомной энергии, для осуществления которых необходимо получение лицензий и (или) иных видов разрешительных документов, которые осуществляются организациями Корпорации, являющимися эксплуатирующими организациями или организациями, выполняющими работы и предоставляющими услуги для эксплуатирующих организаций (это может быть статья 152. Виды деятельности, осуществляемые организациями Корпорации).

3.3. В ФЗ необходимо четко записать, что Госкорпорация «Росатом» как юридическое лицо (п. 1 ст. 3 ФЗ) не может быть эксплуатирующей организацией и не должна получать или переоформлять на себя какие-либо лицензии в области использования атомной энергии.

При этом в главе V ФЗ необходимо уточнить структуру правления Госкорпорации «Росатом», выполняющую организационно-техническую работу «штаба отрасли», а также установить социальный статус служащих Госкорпорации «Росатом» (что-то подобное было в одном из первых проектов ФЗ).

3.4. Необходимо ввести статью (или несколько), в которой должен быть установлен статус организаций Госкорпорации «Росатом» как эксплуатирующих организаций или организаций, выполняющих работы и предоставляющих услуги, а также социальный статус персонала, особенно выполняющего ядерно и радиационно опасные работы.
Очевидно, необходим детальный анализ всего текста ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» для обнаружения положений, которые могут создать трудности в реализации ФЗ и практической деятельности Госкорпорации «Росатом».

Возвращаясь к началу статьи и словам С.В. Кириенко, мы могли бы помечтать о статусе Госкорпорации «Росатом», адекватном статусу, который ранее имел Минсредмаш, но в современных условиях.

И этот статус необходимо более четко и жестко закрепить в Федеральном законе. На наш взгляд, возможность для этого создается теми изменениями в структуре Правительства Российской Федерации, которые произойдут после инаугурации избранного Президента Российской Федерации, если руководство Госкорпорации «Росатом» проявит политическую волю и проведет соответствующую организационную подготовку.

В этой связи мы считаем необходимым незамедлительное начало работ по взвешенному анализу текста ФЗ и одновременной разработке Комментариев к ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

назад

Материалы из архива

1.2008 Атом имени Ломоносова

Александр КулешовРазговоры о строительстве атомной теплоэнергоцентрали (АТЭЦ) в Архангельске велись еще в 80-х годах прошлого столетия. Однако Чернобыльская катастрофа поставила жирную точку на проекте, не смотря на то, что площадку под строительство уже начинали готовить. Неподалеку от Архангельска до сих пор можно наблюдать несколько заросших, частично асфальтированных дорог, ведущих к горам песка. Больше здесь ничто не напоминает о начавшемся когда-то строительстве.

10.2009 Чернобыль. Вывод, которого до сих пор нет

С.К.Шандринов Во всех материалах по расследованию причин чернобыльской трагедии, с которыми мне удалось познакомиться (таковых очень мало), и в комментариях, которые продолжаются до сих пор (этих  прочитано уже достаточно много), я не встретил попыток ответить внятно на один вопрос. Зачем вообще операторы затеяли какие-то исследования выбега, или чего-то там ещё, вместо того, чтобы штатно останавливать блок, как того требуют технологический регламент и эксплуатационные инструкции?

11.2007 Психология веры и международная политика

Проблема веры в политической психологии нуждается в осмыслении политиками, принимающими стратегические решения, судьбоносные для народов всего мира. Статья, посвящённая этой теме, подготовлена по материалам книги В.В.Можаровского и вступительной статьи к ней  проф. А.И.Юрьева. Человечество стоит перед фактом: изменилась расстановка сил на планете. И произошла она по причинам, о которых науку просили помолчать.