Мирный атом – под особый контроль

А.И.Иойрыш, д.ю.н., профессор

Чрезвычайно важным для страны является закон, регулирующий вопросы в области атомной энергетики. Его принятие и реализация позволят повысить конкурентоспособность атомного энергомашиностроения внутри страны, на международных рынках, поможет работать нашим атомщикам, обеспечит сбалансированное и стабильное развитие российской энергетики, даст возможность сохранить и развить самые современные технологии.

После многолетних споров и дискуссий принят закон, который выводит этот огромный, высокотехнологичный комплекс страны из зоны «неприкасаемости», создает правовую основу для возрождения отрасли, которая последние полтора десятка лет считалась островком плановой экономики среди рыночных бурь.

Президент РФ в декабре 2006 г. предложил принять закон «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергия, и внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон).

Этот законодательный акт предполагает воссоздание единой, вертикально-интегрированной холдинговой структуры под рабочим названием «Атомэнергопром».

Несколько вводных «общих положений»

По этому закону ядерный комплекс разделяется на две составные части: гражданский и военный. Ядерный оружейный комплекс под действия данного закона не подпадает. Отдельным списком Президента он остается вне сферы рыночного регулирования.

Из мирного энергетического ядерного комплекса мы ничего не собираемся продавать, не планируем снять замки с ядерных хранилищ или открыть ворота АЭС. Идея этого документа заключается в том, чтобы собрать разбежавшиеся по волнам рынка все важнейшие производственно-технологические и научные звенья комплекса под одну крышу, обеспечить таким образом концентрацию ресурсов и управляемость отраслью и тем самым адаптировать ее к условиям рыночной экономики. Для этого придется акционировать все существующие под эгидой Росатома унитарные предприятия и федеральные государственные унитарные предприятия атомного энергопромышленного комплекса (ФГУП), разрешить юридическим лицам, то есть фирмам с 100-процентным участием государства работать с ядерными материалами, реакторными установками и продавать конечный продукт на открытом рынке.

Перечень юридических лиц, которые получат такое право, будет определяться указом Президента РФ. Все радиоактивные материалы и отходы подлежат госконтролю в виде специального реестра, независимо от формы собственности. Иностранцы не смогут купить или получить в собственность российские уполномоченные компании по схемам банкротства. А в исключительных случаях, например, угрозы безопасности государства или в период военного положения по решению Президента РФ ядерные установки и ядерные материалы могут быть изъяты государством в оборонных целях.

Сделан первый шаг для принудительной интеграции ядерного энергетического комплекса страны, повышения его самостоятельности и конкурентоспособности на мировом рынке. В результате в эту закрытую сферу российской экономики должен прийти частный капитал, который позволит вывести отрасль из системного недофинансирования. Ведь наши атомные станции стремительно стареют – некоторым из них уже по 30 и более лет. Если не мобилизовать в эту сферу крупные капиталовложения, через 10–15 лет российские АЭС остановятся.

Нынешнее состояние атомного энергопромышленного комплекса можно определить как «системные проблемы». Атомная отрасль сохранила основной костяк научных и производственных организаций. Она успешно реализует свой экспортный потенциал за счет высокотехнологичной продукции. Haши атомщики строят АЭС за рубежом, участвуют в международных ядерные проектах. Тем не менее, тенденция такова, что мы теряем первенство не только по объему генерации на базе АЭС, но также и в конкурентной борьбе на внешних рынках.

Со времени своего создания отрасль формировалась как целостный научно-производственный комплекс. Но с начала 90-х годов, когда практически полностью прекратилось ее бюджетное финансирование, предприятия ядерного цикла выживали исключительно за счет экспорта своих разработок и продукции гражданского назначения. Предпринимавшиеся в середине прошлого десятилетия попытки провести реформы в этой отрасли носили половинчатый характер – никто не решался похоронить планово-распорядительную систему хозяйствования, в которой по сути дела находились ФГУПы, а также акционерные общества, осуществляющие добычу и переработку урана, экспорт конечной продукции. В результате многие важные технологические связи между звеньями комплекса оказались нарушенными, так и не удалось создать вертикально интегрированные (холдинговые) структуры, которые существуют в зарубежной атомной промышленности.

Например, такие транснациональные корпорации, как AREVA, URENCO, объединяют все основные стадии атомной промышленности (добыча, конверсия и обогащение урана, проектирование, строительство и обслуживание АЭС, изготовление топливных сборок для них и т.д.). Подобная модель концентрации организационных, инвестиционных и инновационных ресурсов позволила отраслевым холдингам США и ряда других стран выйти в лидеры продаж на мировом рынке. В настоящее время они проводят обновление технологической базы, готовясь к рывку на мировой рынок урана. Если мы ничего не предпримем в ответ, нас просто вытеснят с этого рынка. И это действительно будет означать кризис не только для гражданского сектора атомпрома, но и ядерного оборонного комплекса. Мы не сможем осуществить планы повышения доли ядерной энергетики в энергетическом балансе до 20–25 процентов, как это предусматривает правительственная программа, а также столкнемся со значительными проблемами по обеспечению необходимого потенциала ядерного сдерживания.

В июне 2006 года была принята правительственная программа развития атомной отрасли. Основными направлениями роста атомной энергетики намечены – продление срока службы действующих атомных энергоблоков до 40–50 лет, реновация атомных станций первого поколения и строительство новых мощностей.

Перспектива сохранения мирового лидерства России в ядерной энергетике связана не только с количественными, а главным образом – с качественными прорывами. Имеется в виду задача скорейшего ввода в строй не имеющего аналогов в мире реактора на быстрых нейтронах БН-800. Принципиальное его отличие от существующих реакторов, работающих на дорогостоящем уране, состоит в том, что он может использовать в качестве топлива природный уран, экс-оружейный плутоний и обедненное ядерное топливо, которого у нас скопилось слишком много. Здесь – ключ к решению проблемы утилизации ОЯТ, проблемы нераспространения, а если говорить проще – защита мирового сообщества от угрозы растаскивания радиоактивных материалов и их использования террористами. Одновременно решается задача – обеспечить топливом ядерную энергетику на сотни лет вперед.

В 2006 году было возобновлено финансирование этого проекта. Работы по возведению реактора осуществляются на АЭС в Белоярске близ Екатеринбурга. Страны, которые успевают создать научно-производственные системы нового технологического уклада, становятся центрами притяжения капитала. У нас есть такой шанс – сделать качественный рывок в самом перспективном направлении, и нужно сделать все, чтобы устойчивое финансирование проекта БН-800 было продолжено. У нас уже есть хороший задел по созданию прототипа супермощного реактора на БН-1800. На базе этих новейших реакторов, а также путем замены существующих водо-водяных реакторов на более мощные, ввода в строй АЭС малой и средней мощности в удаленных районах страны и должно начинаться системное развитие атомной отрасли.

Закон разработан во исполнение утвержденных Президентом Российской Федерации Программы развития атомной отрасли Российской Федерации и Плана первоочередных мероприятий по ее реализации от 8 июня 2006 года № 4483 (далее, соответственно, Программа и План).

Закон определяет правовые основы права собственности российских юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения гражданского назначения путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»; формирует правовые основы реструктуризации организаций атомной отрасли, в том числе установление особенностей управления и распоряжения их имуществом и акциями.

Целями закона являются:

– создание в возможно короткий срок условий для повышения конкурентоспособности отечественных организаций атомного энергопромышленного комплекса на международных рынках;

– формирование организационной структуры атомного энергопромышленного комплекса, позволяющей обеспечить в условиях рыночной экономики достижение цели Программы – обеспечения расширенного воспроизводства продукции атомной отрасли;

– устранение имеющихся в действующем законодательстве пробелов и противоречий, препятствующих эффективной работе предприятий атомной отрасли.

Предмет правового регулирования закона обусловлен указанными выше целями и заключается в следующем.

Создание возможности нахождения ядерных материалов, ядерных установок, пунктов хранения как в федеральной собственности, так и в собственности российских юридических лиц с одновременным закреплением ограничений прав собственников указанного имущества.

В соответствии с законом Президент Российской Федерации будет определять перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности.

Перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться остальные ядерные материалы и (или) ядерные установки, устанавливаются Президентом Российской Федерации.

Предусмотренные законом «перечни собственников» ядерных материалов и ядерных установок позволяют не допустить бесконтрольное увеличение в России круга собственников ядерных материалов и установок.

В интересах укрепления позиций российского экспорта, урана и услуг по его обогащению закон признает право собственности иностранных юридических лиц на ввезенные в Российскую Федерацию ядерные материалы, возникшее в иностранном государстве, и на ядерные материалы, которые приобретаются иностранными субъектами в Российской Федерации для обогащения и последующего вывоза. При этом для иностранных юридических лиц исключена возможность осуществлять обращение с ядерными материалами в России (в частности, это касается ввезенного иностранными лицами в Россию урана для получения услуг по его обогащению). В результате иностранные собственники смогут только заключать соответствующие договоры на обращение с российскими лицензированными организациями, имеющими лицензии, которые и будут осуществлять физический контроль над ядерными материалами на территории Российской Федерации.

Запрет на обращение с ядерными материалами означает, что иностранные юридические лица, признаваясь формальными собственниками ядерных материалов, ни при каких обстоятельствах не смогут осуществлять над ними физический контроль (что возможно при обращении) в период нахождения этих материалов на российской территории. В результате положение иностранных компаний и государств в России, как собственников ядерных материалов, оказывается качественно более ограниченным по сравнению с положением российских собственников ядерных материалов.

На обеспечение безопасности в условиях законодательного разрешения собственности юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения направлено требование закона о том, что эксплуатацию ядерных установок и пунктов хранения, а также обращение с ядерными материалами, могут осуществлять только российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии. Российская организация, имеющая на праве собственности ядерные материалы/установки/пункты хранения и не имеющая соответствующей лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии, не может осуществлять обращение с ядерными материалами/эксплуатацию ядерных установок и пунктов хранения и будет обязана привлечь для этих целей лицензированную организацию.

Закон направлен на установление особенностей управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомной отрасли в ходе ее реструктуризации. Закрепление в законе таких особенностей должно обеспечить сокращение сроков и затрат государственных средств при проведении реструктуризации организации атомной отрасли.

Среди предусмотренных законом способов сокращения сроков и затрат на реструктуризацию отметим следующие:

– установление особенностей государственной регистрации прав на недвижимое имущество, передаваемое в уставной капитал открытых акционерных обществ (ОАО), создаваемых путем акционирования. В частности, законом устанавливается, что предварительная государственная регистрация права собственности Российской Федерации и прав ФГУПов на недвижимое имущество: переходящее в результате акционирования ФГУПов в собственность соответствующих ОАО, не требуется. В действительности, в отношении большей части объектов регистрация этих прав на сегодняшний день не проводилась, поскольку недвижимое имущество организаций атомной отрасли практически не вовлечено в хозяйственный оборот. Предлагаемая законом норма позволит существенно сократить сроки подготовки к акционированию ФГУПов атомной отрасли и сэкономить денежные средства на проведение государственной регистрации указанных объектов;

– упрощенный порядок перехода прав и обязанностей по обязательствам при преобразовании ФГУПов в ОАО. Законом устанавливается, что уведомлением кредиторов реорганизуемого предприятия является официальное опубликование утвержденных Правительством Российской Федерации изменений и дополнений в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, предусматривающих включение в него этого предприятия. Законом устанавливается, что требования кредиторов ФГУПов атомного энергопромышленного комплекса подлежат удовлетворению в соответствии с условиями обязательств, из которых они вытекают. При этом правило о досрочном исполнении обязательств, а также возмещении убытков кредиторам не применяются. Указанные нормы позволят минимизировать правовые риски потери имущества стратегически важной отрасли на стадии структурного преобразования, избежать необоснованных финансовых затрат государственных средств на проведение реорганизационных процедур и существенно сократить время проведения этих процедур;

– определение размера уставного капитала создаваемых в процессе акционирования ОАО осуществляется по балансовой стоимости подлежащих приватизации активов. Такая правовая конструкция позволит сэкономить средства федерального бюджета на проведение рыночной оценки стоимости подлежащих приватизации имущества и акций организаций атомного энергопромышленного комплекса;

– сохранение действительности в течение 6 месяцев лицензий и государственных аккредитаций, ранее выданных ФГУПам, в отношении деятельности созданных на базе этих предприятий ОАО. При этом согласно положениям закона, в течение указанного срока лицензии и государственные аккредитации должны быть переоформлены на ОАО, созданное в результате акционирования ФГУПов. Указанная форма позволит в период структурных преобразований обеспечить бесперебойность функционирования предприятий отрасли и сохранение на них нормативного порядка обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Законом предусматривается введение новых требований в области обеспечения безопасности организаций атомного энергопромышленного комплекса после реструктуризации атомной отрасли.

В случае объявления мобилизации и в военное время по решению Правительства Российской Федерации может вводиться непосредственное государственное управление организациями, в собственности которых находятся ядерные установки.

Предусматривается возможность охраны ядерно-опасных объектов, независимо от формы собственности на них, соединениями и частями внутренних войск МВД России.

Законом предусмотрено, что организации атомного гражданского энергопромышленного комплекса по решению Правительства Российской Федерации включаются в перечень стратегических предприятий и организаций, предусмотренный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». В случае начала процедуры банкротства признание несостоятельными (банкротами) таких организаций будет осуществляться в особом порядке.

Условия для интегрирования организаций атомного энергопромышленного комплекса

В результате проведения мероприятий, предусмотренных законом, ФГУПы атомного энергопромышленного комплекса будут акционированы.

В дальнейшем, в случае принятия Президентом Российской Федерации соответствующего решения, организационно-правовая структура атомной отрасли может претерпеть дополнительные изменения.

Так, Президент Российской Федерации может определить открытое акционерное общество, 100% акций которого будет закреплено в федеральной собственности, как основу для построения интегрированной структуры, объединяющей хозяйственные общества атомного энергопромышленного комплекса. Принятие решения о формирования такого ОАО предусмотрено пунктом 10 Плана первоочередных мероприятий по реализации Программы развития атомной отрасли Российской Федерации, утвержденного Президентом Российской Федерации.

В уставный капитал указанного ОАО по решению Президента Российской Федерации могут быть внесены, с соблюдением требования пункта 2 статьи 10 Федерального закона «Об акционерных обществах», находящиеся в федеральной собственности акции ОАО атомного энергопромышленного комплекса, как существующих в настоящее время, так и созданных в результате преобразования ФГУПов.

Предусмотренные законом мероприятия по реструктуризации атомной отрасли не будут затрагивать предприятия ядерного оружейного комплекса. Законом установлено, что он не распространяет свое действие на организации ядерного оружейного комплекса, состав которого определяется Президентом Российской Федерации.

Действие закона распространяется на организации атомного энергопромышленного комплекса (ФГУПы, ОАО, федеральные государственные учреждения (ФГУ)).

При этом конкретный состав организаций, на которые будет распространяться действие закона, будет определен указом Президента Российской Федерации, содержащим:

– перечень ФГУПов атомного энергопромышленного комплекса, подлежащих преобразованию в ОАО;

– перечень ОАО, акции которых подлежат внесению в уставный капитал открытого акционерного общества, определенного указом Президента Российской Федерации;

– перечень ФГУ, имущество которых подлежит внесению в уставный капитал открытого акционерного общества, определенного указом Президента Российской Федерации.

Закон предусматривает принятие указа Президента Российской Федерации, которым будут утверждены перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и (или) ядерные установки.

При этом на российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и (или) ядерные установки, будут возложены дополнительные обязанности в целях обеспечения безопасности в условиях законодательного разрешения собственности юридических лиц на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения, в частности, в случае объявления мобилизации и в военное время по решению Правительства Российской Федерации может вводиться непосредственное государственное управление организациями, в собственности которых находятся ядерные установки.

Также законом предусматривается возможность охраны ядерно-опасных объектов, независимо от формы собственности на них, соединениями и частями внутренних войск МВД России.

Федеральный закон относится к гражданскому и административному праву и основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и ином законодательстве Российской Федерации.

Закон направлен на реализацию положений статьи 8 и статьи 34 Конституции Российской Федерации, гарантирующих свободу экономической деятельности, недопустимость недобросовестной конкуренции и др. В законе содержатся нормы гражданского и административного права, которыми, в частности, вносятся изменения и дополнения в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»; Федеральный закон «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»; Закон Российской Федерации «Об образовании»; Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»; Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»; Закон Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании»; Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»; Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Реализация положений, предусмотренных федеральным законом, имеет существенное значение для гражданского и административного права, поскольку устранены имеющиеся в действующем законодательстве пробелы и противоречия, препятствующие эффективной работе предприятий атомной отрасли.

Журнал «Атомная стратегия» № 30, июнь 2007 г.

назад

Материалы из архива

4.2009 Менеджерско-кавалерийский наскок

О.М.Ковалевич, доктор технических наук, профессор  Полностью согласен с употребляемыми в статье  “Обращение к компетентным”  эпитетами по отношению к нынешнему руководству атомной отраслью. Готов добавить ещё вертящихся на языке в таких случаях терминов, но  хотелось бы остаться в рамках нормативной лексики. Считаю, что клички “некомпетентные” они вполне достойны. Упомянутая команда пришла под лозунгом “хороший менеджмент - залог успеха”. В этом они считают себя знатоками.

7.2009 Условие получения зарубежных заказов на АЭС - льготные госкредиты

С.В.Кириенко, глава госкорпорации "Росатом"фрагмент стенограммы выступлений на Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономикиУважаемый Дмитрий Анатольевич! Уважаемые коллеги! В первую очередь мы представили слайд (материалы у всех членов комиссии есть и в руках, и на экране), который демонстрирует, насколько быстрее растёт потребление всех энергоресурсов, особенно электроэнергии, в сравнении с ростом населения.

9.2006 Реактор-2020

1–2 июня с.г. в Колонтаево состоялся очередной семинар на тему «Перспективы развития атомной энергетики», где обсуждались два вопроса: ВВЭР-энергетика, техническое задание на проект АЭС-2006 и новая технологическая платформа атомной энергетики. Для обеспечения ввода двух миллионников в год по программе развития атомной энергетики до 2030 г. необходимо решить технический и экономический вопрос топливообеспечения.