О реформе технического регулирования в атомной отрасли

В.Б.Иванов, д.т.н., заслуженный деятель науки и техники РФ, депутат ГД РФ, член Комитета ГД РФ по энергетике, транспорту и связи.
Н.В.Никифоров, к.т.н., академик Всемирной академии наук комплексной безопасности, генеральный директор некоммерческого партнерства «Союз промышленников и предпринимателей атомной отрасли».
Реформа технического регулирования, проводимая в РФ в соответствии с законом «О техническом регулировании», имеет особую практическую важность для обеспечения национальной безопасности страны, для инновационного развития науки и производства, расширения рынка наукоемкой продукции.

Серьезную озабоченность вызывает оценка процессов и текущих результатов реформы технического регулирования в атомной, машиностроительной, электротехнической и других отраслях промышленности, обеспечивающих энергетическую безопасность. Можно перечислить проблемы, которые оказали влияние на выполнение в 2005 году Программы разработки технических регламентов до 2010 года, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с законом «О техническом регулировании».

Среди этих проблем:
– отсутствие комплексного, системного подхода к требованиям, устанавливаемым в регламентах;
– отсутствие системной взаимосвязи технических регламентов с действующими и разрабатываемыми нормами, правилами, стандартами;
– разработка технических регламентов ведется практически без участия промышленности, которая является главным субъектом соблюдения требований регламентов;
– из-за несостоявшейся в 2004 году административной реформы текущая разработка технических регламентов основана на компилировании различных требований действующих нормативных документов надзорных органов в целях укрепления их полномочий и расширения платных функций аккредитуемых ими структур.

Этой теме пока, к сожалению, уделяется недостаточное внимание. Предлагаемая статья – попытка анализа и приведения в систему отдельных мероприятий и процессов в организации технического регулирования.

Предыстория закона «О техническом регулировании»

Одним из первых рыночных преобразований в экономике России стало изменение функций государственного регулирования качества продукции и услуг.

Суть преобразований состояла в замене системы государственного управления производством и контролем качества продукции на систему государственного регулирования процедур контроля безопасности производств и продукции с соответствующим изменением функций участников отношений.

Законы определили также права субъекта сертификации – посредника между производителем и покупателем продукции, письменно удостоверять соответствие продукции установленным требованиям соответствующих стандартов.

Конкретные требования к характеристикам качества, включая требования к обеспечению безопасности продукции, устанавливались в государственных и отраслевых стандартах. Стандарты рассматривались как элементы технического законодательства.

Напомним одно принципиально важное положение.

В соответствии с законом «О стандартизации» государственное управление стандартизацией в РФ, включая координацию деятельности государ­ственных органов управления РФ и всех субъектов хозяйственной деятельности, в том числе с техническими комитетами по стандартизации, централизованно осуществлялось Комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандартом РФ), который был обязан: формировать и реализовывать государственную политику в области стандартизации, осуществлять государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, участвовать в работах по международной (региональной) стандартизации, организовывать профессиональную подготовку кадров в области стандартизации, устанавливать правила применения международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации на территории РФ.

При этом другие государственные органы управления и субъекты хозяйственной деятельности, включая общественные объединения, должны были участвовать в работах по стандартизации в пределах их компетенции.

Госстандарт РФ в соответствии с законом был обязан также регулировать в государственной системе стандартизации общие организационнотехнические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия субъектов хозяйственной деятельности друг с другом, с государственными органами управления.

Стандарты отраслей разрабатывались и принимались государственными органами управления в пределах их компетенции применительно к продукции, работам и услугам отраслевого значения. Таким образом, закон «О стандартизации» устанавливал централизованную систему разработки нормативных документов и контроля над соблюдением их требований к безопасности на основе стандартизации и платных услуг по сертификации, под управлением Госстандарта России (и Госстроя России в части строительных норм и правил (СНИПов) для зданий, строений и сооружений). В течение последующих 10 лет формировалась законодательная основа подтверждения соответ­ствия различных видов продукции, включая здания, строения и сооружения, и систем обеспечения их качества.

Анализ этой основы показывает, что, начиная с 1994 года, в органах исполнительной власти происходит перераспределение административных прав влияния на предоставление платных услуг по лицензированию видов деятельности, сертификации продукции и систем качества, функций контроля и надзора.

В федеральных законах, принимаемых после 1993 года, в основном, устанавливаются функции, полномочия и права различных органов власти, включая разработку и утверждение нового вида нормативных документов: федеральных и ведомственных норм и правил, отличающихся от стандартов по порядку разработки и введения в действие. Система стандартизации в этих законах уже не упоминается, что практически повлекло за собой процесс ее реструктуризации.

Хронология реструктуризации системы стандартизации прослеживается по датам принятия следующих законодательных актов: от 21.07.1993 г. № 54851 «О государственной тайне», от 21.12.1994 г. № 69ФЗ «О пожарной безопасности», от 21 ноября 1995 г. N 170ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 13 декабря 1996 г. № 150ФЗ «Об оружии», от 30.03.1999 г. № 52ФЗ «О санитарно­эпидемиологическом благополучии населения», от 17.07.1999 г. № 181ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации», от 10.01.2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды», от 07.07.2003 г. № 126ФЗ «О связи» и других.

Так, например, Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69ФЗ «О пожарной безопасности» установил полномочия федерального органа управления Государственной противопожарной службы (в то время – МВД России) по нормативному правовому регулированию в области пожарной безопасности; федеральному надзору в области пожарной безопасности, лицензированию деятельности в области обеспечения пожарной безопасности; сертификации технических средств, предназначенных для предупреждения и борьбы с пожарами.

Федеральный закон от 21.11.1995 г. № 170ФЗ «Об использовании атомной энергии» распределил аналогичные полномочия между Госатомнадзором России и Минатомом России в области регулирования и обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Таким образом, в результате ведомственного влияния на законодательство к концу XX века была утеряна головная роль и ответственность Госстандарта и образованных им профессиональных Технических комитетов по стандартизации в формировании общей, централизованной системы нормативных документов, что, по нашему мнению, явилось принципиальной ошибкой на высшем уровне государственного управления.

При этом процедуры и квалификационные требования к разработке норм и правил, определяемые различными органами власти, были существенно упрощены по сравнению с требованиями к процессам стандартизации.

Появившиеся федеральные и ведомственные нормы и правила стали содержать, в основном, организационные требования к различным видам деятельности, включая требования к лицензированию, контролю и надзору над их соблюдением, а не требования к свойствам безопасности продукции, которые содержались и содержатся в стандартах.

Несогласованность и избыточность ряда современных норм и правил по отношению к стандартам и по отношению к производителям продукции является главным барьером для инновационного развития производств и рынка конкурентоспособной продукции.

В этой связи подписание Россией «Соглашения о технических барьерах в торговле» (1997 г.) и принятие Федерального закона от 27.12.2002 г. «О техническом регулировании» можно рассматривать как объективную необходимость для реализации политического решения власти о присоединении России к Всемирной торговой организации (ВТО), образованной в 1995 году.

Так как одним из условий присоединения какой-либо страны к ВТО является развитие национального законодательства, в частности, в области технических барьеров в торговле, то в «Соглашении о технических барьерах в торговле» страны-члены ВТО договорились о том, что подготовка, принятие и применение технических регламентов (более точный перевод с англ. «технических регулирующих документов» – авт.) центральными правительственными органами стран-членов ВТО должны обеспечивать товарам, импортируемым с территории любого члена ВТО, режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется подобным товарам национального происхождения и подобным товарам, происходящим из любой другой страны. Технические регламенты могут оказывать на торговлю ограничивающее воздействие только в тех случаях, когда это необходимо «для достижения законных целей», к которым относятся: требования национальной безопасности; предотвращение обманной практики; защита здоровья или безопасности людей, жизни или здоровья животных или растений, или охрана окружающей среды. При этом должны оцениваться условные «риски не достижения законных целей» из-за отсутствия тех или иных ограничений.

Далее, в целях доказательства выполнения Россией соглашения о технических барьерах последовала разработка и принятие Федерального закона от 27.12.2002 № 184ФЗ «О техническом регулировании», который отменил действие законов «О сертификации продукции и услуг» и «О стандартизации».

Таким образом, сформировалась современная структура системы нормативных правовых актов, в частности, система государственного регулирования ядерной, радиационной и других видов безопасности в области использования атомной энергии, которая показана на схеме 1. Система включает в себя организационное регулирование видов деятельности, определенных в законе «Об использовании атомной энергии», санитарное регулирование, техническое регулирование и регулирование охраны труда.


Рис. 1. Государственное регулирование безопасности в области использования атомной энергии

О законе «О техническом регулировании»

Мы хотим обратить внимание читателя на то, что закон «О техническом регулировании» отменил действие только законов «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг». С практической точки зрения обеспечения безопасности собственно продукции закон «О техническом регулировании» не внес новых качественных требований.

Его новизна заключается в переформатировании видов нормативных документов, а также в некотором изменении функций участников отношений в области нормотворчества, контроля и надзора. Обязательные требования к безопасности собственно продукции и процессов ее жизненного цикла переводятся законом из стандартов в новый вид нормативных документов: технические регламенты. При этом в законе определено, что основой для их разработки могут являться национальные и международные стандарты.

В законе установлен также механизм организации и сроки разработки технических регламентов до 2010 года.

Таким образом, концепция закона «О техническом регулировании» соответствует ранее принятому законодательству РФ, но при этом она обеспечивает реальные (финансовые) возможности нормотворчества для различных групп заинтересованных участников данного вида деятельности. Написание закона «О техническом регулировании» не потребовало технических знаний и профессионального опыта, поскольку основные положения этого закона были заимствованы из действовавших законов. Поэтому профессиональная критика закона «О техническом регулировании», которая могла бы быть учтена в его изменениях, регулярно публикуется в профессиональных средствах информации, таких как журналы «Стандарты и качество», «Партнеры и конкуренты. Методы оценки соответствия», «Бюллетень по атомной энергии» и других информационных источниках, доступных для ознакомления через Интернет.

Предоставленная законом возможность нормотворческой инициативы любым лицам не является возможностью законодательной инициативы. Законом предполагается, что с законодательными инициативами по принятию технических регламентов могут выступать Правительство РФ и Государственная Дума с учетом результатов общественного обсуждения и экспертиз проектов регламентов.

Однако не решенные законом проблемы ведомственного формирования программы разработки технических регламентов, ежегодно утверждаемой Правительством РФ, и недостаточный профессионализм разработчиков негативно повлияли на ход разработки технических регламентов.

О ходе разработки технических регламентов

Напомним, что закон «О техническом регулировании» вступил в силу в июне 2003 года. Стартовое решение о программе разработки 74х технических регламентов было утверждено распоряжением Правительства РФ от 06.11.2004 № 1421р, в соответствии с которым в 2005 году планировалось разработать более половины регламентов.

Исполнители, выбранные Минпромэнерго России совместно с другими компетентными ведом­ствами по конкурсу, и заключившие государственные контракты на разработку регламентов, оказались несостоятельными. Ни один из запланированных регламентов в 2005 году разработан не был. Основная причина несостоятельности исполнителей кроется в недостатке профессиональных знаний в области установления технических норм и стандартов, в незнании практики передовых отраслей промышленности, в том числе оборонной.

Конкурсы на разработку регламентов «выиграли», в основном, структуры, подконтрольные или «приближенные» к федеральным службам надзора и специализирующиеся в разработке «надзорных» норм и правил.

В составе разработчиков регламентов практически нет организаций, разрабатывающих и производящих потенциально опасные продукцию и технологии.

Поэтому, во-первых, для содержания проектов регламентов характерна узкоспециализированная трактовка понятия безопасности, как свойства защищенности личности (типично для специалистов надзорных органов) или окружающей среды (типично для экологов) от потенциальных угроз, исходящих от объектов технического регулирования (ОТР), т.е. продукции и технологических процессов.

Мы же обращаем внимание на относительность понятия безопасности, данного в законах «О безопасности». Безопасностью называется состояние защищенности от внешних и внутренних угроз объектов безопасности, к которым отнесены личность, общество, государство, окружающая среда, материальные и духовные ценностей, включая ОТР.

При таком определении различные объекты обеспечения безопасности должны рассматриваться относительно друг друга и как источники внешних и внутренних угроз, и как объекты внешней и внутренней (функциональной) защиты.

В техническом регулировании продукция и технологические процессы должны рассматриваться как потенциальные источники различных угроз, к которым предъявляются требования по безопасности их внутренних свойств (функциональной безопасности) и требования к техническим мерам их защиты от внутренних и внешних угроз.

Во-вторых, в разрабатываемых проектах технических регламентов, формы и схемы обязательного подтверждения соответствия ОТР, основанные на методах исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов, подменяются на косвенные способы оценки соответствия производителей ОТР лицензионным требованиям. Надзор и контроль над соблюдением лицензионных требований предлагается в качестве формы оценки соответствия безопасности продукции, что принципиально не верно, не соответствует целям соглашения о технических барьерах и противодействует целям снижения административной нагрузки на производителей.

Программа разработки технических регламентов на 2004–2006 гг. по плану 2005 г. выполнена не была, так как в основу разработки регламентов исполнителями были положены федеральные и ведомственные нормы и правила, а не стандарты, определенные в законе «О техническом регулировании», как основа для разработки регламентов.

Анализ проектов регламентов, вынесенных на обсуждение в 2005–2006 гг., показал, что они не соответствуют закону «О техническом регулировании», т.к. содержат компиляции требований организационных, санитарных и охраны труда. В некоторых проектах регламентов содержится лишь незначительная часть технических требований к безопасности собственно продукции и технологических процессов, форм и схем обязательного подтверждения соответствия.

Бессистемность перечня технических регламентов, определенного законом и утверждаемого Правительством РФ, критиковалась нами в названных выше профессиональных средствах информации. Принятый перечень представляет собой компиляцию ведомственных предложений, и из-за их взаимной несогласованности разработка регламентов «буксует».

Общественный совет при Минпромэнерго России отклонил практически все представленные на его рассмотрение проекты регламентов, включая общий технический регламент и три специальных технических регламента о ядерной и радиационной безопасности различных видов продукции атомной отрасли.

Поэтому Правительство РФ было вынуждено выпустить новое распоряжение от 08.11.2005 г. № 1889р о переносе сроков разработки регламентов. Далее последовали следующие принципиальные решения.

Постановлением Правительства РФ от 08.12.2005 г. № 750 «О стандартизации оборонной продукции (работ, услуг), продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации информации ограниченного доступа, и продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну», которое было принято в соответствии со статьей 5 закона «О техническом регулировании» определена достаточность системы документов по стандартизации для названных видов продукции. Для них не требуется разработки технических регламентов.

Указ Президента РФ от 11 февраля 2006 г. № 90 расширяет Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, в частности, сведений «о проектировании, сооружении, эксплуатации, обеспечении безопасности объектов ядерного комплекса, о физической защите ядерных материалов, изделий на их основе, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов, об охране ядерно-опасных или радиационно-опасных объектов».

Через три месяца выпускается распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2006 г. № 781р, расширившее перечень Программы разработки технических регламентов, в который включены по согласованному представлению заинтересованных ведомств более 100 новых наименований, в частности, более 30 регламентов для атомной отрасли. В их числе регламент «О требованиях к физической защите ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ» является не нужным, т.к. требования к физической защите подпадают под постановление Правительства РФ № 750 и Указ Президента РФ № 90.

Этот пример показывает уровень понимания задач технического регулирования чиновниками Росатома и Ростехнадзора, которые двумя годами ранее просили вывести атомную отрасль из-под закона «О техническом регулировании». Комментарий излишен. Расширенная Программа предусматривает также, в частности, разработку специального технического регламента «О безопасной эксплуатации атомных электрических станций», головным организатором которого является Минпромэнерго России, а исполнителем по конкурсу выбрана автономная некоммерческая организация «Национальный институт промышленного развития» (НИПР), не известная на предприятиях атомной отрасли и, главное, в организации, эксплуатирующей АЭС, – в концерне «Росэнергоатом».

В соответствии со статьей 35 закона «Об использовании атомной энергии» эксплуатирующая организация в лице ФГУП «Концерн «Росэнергоатом» несет всю полноту ответственности за безопасность АЭС, и, следовательно, должна являться заказчиком и одновременно разработчиком требований к безопасности АЭС и их элементов. Поэтому выбор в качестве разработчика регламента о безопасности АЭС организации, не причастной к атомной энергетике, мягко говоря, вызывает удивление.

В данном случае при разработке технического регламента о безопасности АЭС нельзя использовать метод простого переформатирования существующих федеральных норм и правил. Требуется профессиональный аналитический подход специалистов, имеющих многолетний практический опыт разработки атомной техники.

При этом законодательством РФ не определены субъекты правоотношений, несущие всю полноту ответственности за установление требований к безопасности продукции и к процессам обращения с ней, включая требования к безопасности АЭС как комплексу объектов технического регулирования различных отраслей продукции.

28 февраля 2006 г. распоряжением № 266р Правительство РФ одобрило Концепцию развития национальной системы стандартизации, которая в ходе реформы технического регулирования должна заменить сформированную на протяжении многих десятилетий Государственную систему стандартизации. В Концепции еще раз своевременно утверждена роль стандартизации и технических комитетов по стандартизации в техническом регулировании с целью инновационного развития экономики страны, а не расширения ведомственных интересов и возможностей государственных служащих.

13 апреля 2006 г. на заседании Правительства РФ был рассмотрен вопрос «О ходе работ в сфере технического регулирования» по докладу Министра промышленности и энергетики В.Христенко. В итоговом коммюнике лояльно отмечена «необходимость ускорить темпы формирования новой системы технического регулирования» и «Минпромэнерго России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти поручено доработать, с учетом состоявшегося обсуждения, комплекс мер по реализации Федерального закона «О техническом регулировании» на 2006 год, предусмотрев при этом, в частности, два принципиальных положения:

• совершенствование законодательства в сфере технического регулирования, в том числе в части установления обязательных требований к продукции и связанными с ними характеристиками процессов и методов производства, а также возможности разграничения требований, устанавливаемых техническими регламентами, и требований других нормативных актов, на которые в техническом регламенте могут даваться ссылки;

• первоочередную разработку правил и методов исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов для проведения исследований (испытаний), необходимых для применения технических регламентов».

Таким образом, оценка хода реформы технического регулирования основывается на отсутствии запланированных результатов спустя три года после вступления ФЗ в силу и десять лет спустя после реального начала реформы.

Сомневаемся, что производителям продукции, работ и услуг, имеющим дело в своей повседневной практической деятельности с техническими стандартами, ясны практическая суть и адресная польза простого переформатирования системы стандартизации.

Понимание предлагаемых требований проектов технических регламентов находится за гранью, отделяющей процессы современного государственного нормотворчества от реальной производственной деятельности.

Производство продукции, соответствующей конкурентоспособным стандартам, обеспечивает благополучие товарного рынка. Одновременно с этим, законотворчество, стандартизация и ведомственное нормотворчество создают регулируемую систему сборов за оказание обязательных услуг в области государственного контроля на товарном рынке.

Стоимость этих услуг включается товаропроизводителем (и/или продавцом) в стоимость продукции, поэтому в системном плане мало их волнует. Современная культура безопасности (или защиты интересов) потребителя продукции и общественного контроля над государственным управлением, к сожалению, не содержит элементов системного анализа методов формирования налогов и сборов.

В этой связи, наблюдаемый ход реализации закона «О техническом регулировании» представляет интерес, в основном, в аспекте анализа состояния процессов управления рыночной реформой, протекающих внутри органов власти.

В то же время, принятый закон «О техническом регулировании» мог бы быть реализован путем системной и профессиональной разработки технических регламентов и стандартов в интересах инновационного развития экономики и обеспечения национальной безопасности.

Инновационная задача технического регулирования

Устанавливаемые специалистами требования технических стандартов определяют достигнутый в обществе уровень технологий и характеристик производимой продукции. Технические стандарты могут являться либо барьером, либо инструментом для инновационного развития. Поэтому очевидна необходимость постоянного совершенствования требований стандартов, отслеживающих инновационные возможности общества.

Стандарты являются содержательной основой для разработки технических регламентов и одновременно доказательной базой для подтверждения соответствия характеристик ОТР требованиям регламентов. Данное положение определено в законе «О техническом регулировании». Поэтому необходима организация комплексного процесса разработки технических регламентов и совершенствования стандартов для приоритетных направлений развития производств, которая в настоящее время отсутствует и замещена идеологическими противоречиями между Минпромэнерго, ответственным за разработку регламентов, и Ростехрегулированием, ответственным за развитие национальной системы стандартизации.

Возможно, поэтому Концепция развития национальной системы стандартизации, разработанная Ростехрегулированием и одобренная распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2006 г. № 266р, формулирует необходимость:

• «обеспечить приоритетную разработку национальных стандартов, применяемых на добровольной основе, для соблюдения требований технических регламентов»;

• «совершенствования законодательных основ национальной системы стандартизации, усиления роли национальной стандартизации в решении государственных задач и роли государства в развитии стандартизации, развития организационно-функциональной структуры национальной системы стандартизации, экономических основ стандартизации... повышению квалификации кадров по стандартизации»;

• «приоритетного бюджетного финансирования разработки национальных стандартов, используемых для исполнения государственных функций и оказания государственных услуг»;

• «разработки механизмов привлечения к разработке стандартов представителей органов исполнительной власти, научных организаций, общественных объединений, предпринимателей и потребителей».

Наше дополнительное предложение заключается в необходимости совершенствования требований инвестиционного законодательства в части обязательного обеспечения инвестиционных проектов инновационными стандартами и техническими регламентами, что позволило бы создать экономическую основу для активизации деятельности технических комитетов по стандартизации как автономных некоммерческих организаций, комплексно решающих проблему разработки стандартов и технических регламентов.

Для этого необходимо и достаточно на всех уровнях управления реформой технического регулирования принять системную концепцию взаимосвязанных требований функциональной безопасности, понимаемую всеми разработчиками потенциально опасной продукции и сформулированную в современных международных стандартах Международной электротехнической комиссии серии МЭК 61508.

К сожалению, в Программе разработки регламентов не предусматривается финансирование работ по переводу текстов международных стандартов на русский язык, хотя закон «О техническом регулировании» предусматривает использование международных стандартов в качестве основы для разработки регламентов.

Основные виды продукции, для которой могут разрабатываться регламенты, систематизированы в общероссийском классификаторе продукции, который является нормативным документом по стандартизации.

Так, например, продукцией, используемой и производимой в атомной промышленности и энергетике, являются:

• общетехнические и специальные виды продукции (машиностроительной, электротехнической, приборостроительной, электронной, металлургической, химической и др.);

• ядерные установки, в том числе атомные электрические и тепловые станции (АЭТС), ядерные материалы, радиационные источники и радиоактивные материалы;

• специальные здания, строения, сооружения, комплексы с прилегающими к ним территориями, электрическая и тепловая энергия АЭТС.

Реформирование технического регулирования, запланированное до 2010 г., предусматривает решение следующих нормотворческих задач.

1. Разработка и принятие законодательных актов нового вида (технических регламентов), которые должны содержать:

• обязательные для исполнения требования к характеристикам безопасности ОТР;

• формы и схемы обязательного подтверждения соответствия характеристик безопасности ОТР требованиям, установленным в технических регламентах.

2. Изменение статуса и развитие системы технических стандартов, которые должны содержать требования к ОТР, принимаемые участниками предпринимательской деятельности на добровольной основе:

– требования к характеристикам качества;

– формы и схемы добровольного подтверждения соответствия характеристик качества требованиям, установленным в стандартах.

3. Гармонизация национальных стандартов с международными документами.

Например, к особенностям ОТР в атомной промышленности и энергетике относятся:

– необходимость соблюдения международных обязательств по Договору о нераспространении ядерного оружия в части обеспечения баланса открытых и секретных сведений соответственно о мирных и оружейных технологиях в требованиях нормативной технической документации;

– особая «чувствительность» атомных объектов к угрозам террористических акций;

– федеральная (или государственная) собственность на ядерные материалы и ядерные установки, установленная Федеральным законом «Об использовании атомной энергии»;

– отнесение ряда сведений к Перечню сведений составляющих государственную тайну, по которым как сказано выше не требуется разработка специальных технических регламентов;

– уникальность некоторых образцов ОТР, например АЭС, или отсутствие унификации в малых сериях;

– ОТР внешней поставки, используемые в атомной промышленности и энергетике, подпадают под все общие и ряд специальных технических регламентов, разрабатываемых по Программе, утверждаемой распоряжениями Правительства РФ.

Здесь необходимо обратить особое внимание на следующие два ключевых положения приведенной выше цитаты коммюнике заседания Правительства РФ от 13.04.2006 г.:

1. «Разграничение требований, устанавливаемых техническими регламентами, и требований других нормативных актов», на которые в техническом регламенте могут даваться ссылки, по нашему мнению, должно производиться в рамках существующих законодательных систем:

а) регулирования требований к организации отдельных видов деятельности в соответствии с законами «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об использовании атомной энергии», «О пожарной безопасности», с блоком законов о формах образования юридических лиц, другими;

б) санитарного регулирования требований безопасности жизнедеятельности в соответствии с законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О радиационной защите населения» и другими;

в) регулирования требований охраны труда в соответствии с законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации»;

г) наконец, собственно требований технического регулирования, т.е. требований к продукции и технологическим процессам в соответствии с законами «О техническом регулировании» и «Об обеспечении единства измерений».

В технических регламентах должны содержаться также ссылки на необходимые стандарты как основу технического регулирования, например, на стандарты по специальной терминологии и стандарты, используемые в качестве доказательной базы при подтверждении соответствия продукции требованиям регламентов.

2. «Первоочередная разработка правил и методов исследований (испытаний) и измерений, отбора образцов» является основой для подтверждения соответствия характеристик безопасности продукции и технологических процессов обязательным требованиям, установленным в технических регламентах.

Методы испытаний и измерений определяют физические величины требуемых характеристик безопасности продукции, которые должны быть установлены в регламентах.

Так, например, техническое требование к электрической безопасности источника электрического тока, как объекта технического регулирования, характеризуется напряжением на выходе и внутренним сопротивлением источника, которые могут быть измерены в процессе испытаний.

Санитарное требование к электрической безопасности жизнедеятельности человека характеризуется максимально допустимой величиной электрического тока при его протекании через тело человека. Очевидно, что отдельно взятая личность или общественное сословие на соответствие данному требованию не сертифицируется.

Требованием охраны труда и техники безопасности для электромонтера является обязательное наличие у него резиновых перчаток и резиновых галош, которые как вид защитной продукции должны иметь сертификат и проходить периодические испытания.

Организационным требованием к обеспечению электрической безопасности является наличие лицензии у организации, обслуживающей электроустановки. Лицензия свидетельствует о профессиональном уровне организации, а ее сотрудники при этом должны иметь соответствующие профессиональные удостоверения электромонтеров.

На рис. 2 приведена предлагаемая инновационная структура системы технических регламентов и стандартов, выполненная с учетом анализа недостатков хода реформы.


Рис. 2. Инновационная структура системы технических регламентов и стандартов

В проекте общего технического регламента «О функциональной безопасности» предложены известные принципиальные требования к обеспечению безопасности ОТР, которые связаны с категорированием уровней (классов) обеспечения полноты безопасности; определением порядка разработки, производства и эксплуатации различных видов ОТР; статусом и порядком использования физических констант в расчетах; порядком обеспечения надежности и безопасности ОТР на всех этапах жизненного цикла; защитой ОТР от его умышленного использования в несанкционированных или преступных целях (так называемые антитеррористические требования); техническим контролем параметров ОТР; мониторингом характеристик окружающей среды; порядком оценки рисков и др. В своем содержании эти требования могут и должны устанавливать инновационный «вектор» технического регулирования, например, контроль угроз экологической безопасности. К сожалению, это обоснованное и понятное предложение по включению данного регламента в государственную Программу разработки технических регламентов, поддержанное рядом научных и производственных организаций, было отклонено Минпромэнерго и Минатомом России и соответственно Правительством РФ, соответствующие письма в которые были инициированы Союзом промышленников и предпринимателей атомной отрасли в 2004 г.

Наше предложение заключается в том, что для решения первоочередных проблем реализации закона «О техническом регулировании» в атомной отрасли необходимо разработать следующие документы:

• правила организации технического регулирования на основе развития деятельности технических комитетов по стандартизации и законотворчеству, являющихся профессиональными некоммерческими организациями;

• научно-обоснованный комплекс требований обеспечения безопасности для общих технических регламентов, предусмотренных законом с учетом принятия соответствующих поправок в нем;

• межотраслевые (или макроотраслевые) требования к обеспечению функциональной безопасности ОТР, в том числе используемых в атомной промышленности и энергетике;

• общий технический регламент «О ядерной и радиационной безопасности» в качестве базы соблюдения Россией международного Договора о нераспространении ядерного оружия.

В настоящее время Президент Российской Федерации и органы государственной власти уделяют инновационному развитию атомной энергетики особое внимание. Примером тому служит проект первой в мире плавучей атомной теплоэлектростанции (ПАТЭС), контракт на строительство которой заключен между концерном «Росэнергоатом» и оборонной компанией «Севмаш». ПАТЭС включает в себя комплекс уникальных объектов технического регулирования, которые будут отвечать самым высоким международным требованиям к их безопасности с учетом экспортных перспектив.

Другим примером инновационной политики является проект международного термоядерного экспериментального реактора (ИТЭР), который уже на этапе его создания должен обеспечиваться системой требований к безопасности, устанавливаемой в регламентах и стандартах.

Заключение: что делать?

Необходимо на уровне комитетов и руководства Государственной Думы организовать проведение независимых от федеральных органов исполнительной власти экспертиз:

1) Экспертизы основных документов и проектов технических регламентов, разработанных в целях реализации закона «О техническом регулировании». Экспертизу следует провести на основе комплексного рассмотрения заключений Общественного совета по техническому регулированию при Минпромэнерго России и материалов, опубликованных в СМИ и специальных изданиях.

2) Экспертизы уровней персональной технической подготовки организаторов и исполнителей разработки технических регламентов.

3) Экспертизы федеральных законов в части регулирования подбора кадров для государственной службы и исполнителей работ по государственным заказам.

Для выполнения этой работы следует использовать интеллектуальный потенциал научных и промышленных организаций, общественных организаций и технических комитетов по стандартизации. Результаты экспертизы необходимо опубликовать и представить в Правительство РФ и Президенту РФ для принятия организационных мер, направленных на совершенствование системы технического регулирования в целях инновационного развития экономики.

Журнал «Атомная стратегия» № 26, ноябрь 2006 г.

назад

Материалы из архива

2.2008 Бомба для масс-медиа

Е.О.Адамов, бывший министр атомной промышленности РФЯ требовал, чтобы меня освободили, чтобы я вернулся в Россию и имел возможность, во-первых, опровергнуть все обвинения, которые, как я понимаю, изначально тогда выдвигали, чтобы вернуть меня в Россию, и потом таким же образом поехать в США и с теми обвинениями разделаться. Начнем с США Там два, по сути, обвинения. Одно обвинение – что украли средства у института моего родного, которым я руководил 12 лет, прежде чем стал министром, в который вернулся после того, как обокрал его…

1.2008 Атом имени Ломоносова

Александр КулешовРазговоры о строительстве атомной теплоэнергоцентрали (АТЭЦ) в Архангельске велись еще в 80-х годах прошлого столетия. Однако Чернобыльская катастрофа поставила жирную точку на проекте, не смотря на то, что площадку под строительство уже начинали готовить. Неподалеку от Архангельска до сих пор можно наблюдать несколько заросших, частично асфальтированных дорог, ведущих к горам песка. Больше здесь ничто не напоминает о начавшемся когда-то строительстве.

7.2009 Распорядиться по-хозяйски

И.И.Никитчук, д.т.н., сотрудник РФЯЦ-ВНИИЭФ в 1969—1995 гг., депутат Госдумы РФ 2-го и 3-го созывов                      Природные ресурсы России являются частью ее национального богатства. В России живет менее 3% населения планеты, а сосредоточено на ее территории 35% мировых энергоресурсов и более 50% стратегического сырья. При их суммарной оценке каждый гражданин России оказывается в 3-5 раз богаче американца и в 10-15 раз - любого европейца.