Ядерные материалы: проблемы собственности

А.И.Иойрыш, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ, руководитель проблемной группы мирного использования атомной энергии Института государства и права РАН; В.Г.Терентьев, д.т.н., профессор, лауреат Государственной премии СССР, начальник отделения законотворческой деятельности ФГУП «ЦНИИАТОМИНФОРМ» Росатома; А.Б.Чопорняк, к.ю.н., начальник отдела законотворческой деятельности ФГУП «ЦНИИАТОМИНФОРМ» Росатома

До принятия закона «Об использовании атомной энергии» юридические лица в сфере своей хозяйственной деятельности заключали договора поставки и купли–продажи, в том числе и в отношении ядерных материалов, в соответствии с действующим ГК РФ.

Поэтому ядерные материалы, приобретенные юридическими лицами до принятия закона «Об использовании атомной энергии», с полным основанием следует рассматривать как имущество, находящееся в их собственности, что вступает в противоречие с требованиями ст. 5 закона «Об использовании атомной энергии», которая гласит, что все ядерные материалы находятся исключительно в федеральной собственности. Законодательно этот вопрос не урегулирован.

Таким образом, имеется явное противоречие между законом «Об использовании атомной энергии» и ГК РФ: Российская Федерация приобретает право собственности на ядерные материалы на основаниях, не предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации. Вместе с тем, основываясь на указанных положениях закона «Об использовании атомной энергии» и ст. 43 Бюджетного кодекса РФ, контрольные органы, в частности Счетная палата РФ, требуют перечисления средств, полученных от продажи ядерных материалов в указанных выше случаях в полном объеме в федеральный бюджет.

В гражданском обороте широкое применение имеет договор подряда с применением материала заказчика. В этом случае согласно действующему законодательству результат работ, если иное не предусмотрено договором, принадлежит собственнику материала (п. 1 ст. 220 ГК РФ). В ходе выполнения договоров поставки, договоров подряда отношения собственности на ядерные материалы до принятия ФЗИАЭ регулировались между хозяйствующими субъектами на основании действующих гражданско-правовых норм. В соответствии с этим, бухгалтерский учет в полном объеме проводился собственником, который отчитывался перед федеральным органом управления в основном по количественным показателям. После принятия ФЗИАЭ право собственности на ядерные материалы было закреплено за РФ, это в корне изменило имущественные отношения между организациями отрасли, участвующими в обороте ядерных материалов. В силу ФЗИАЭ и исходные материалы, и полуфабрикаты, и готовая продукция, содержащие ядерные материалы, становятся федеральной собственностью, предприятия могут выступать только в качестве подрядчиков, производящих продукцию из материалов заказчика. Таким образом, одной из сторон договора должен быть собственник материалов, то есть Российская Федерация. При этом у РФ как собственника ядерных материалов и участника хозяйственного оборота возникает проблема урегулирования имущественных отношений по новой схеме, предусматривающей:

– создание органа, уполномоченного выступать от имени РФ стороной в договорах подряда с хозяйствующими субъектами;
– организация системы государственных подрядов и ведения внешнеэкономической деятельности на новой правовой основе;
– организация выкупа ядерных материалов, поступающих в оборот как полученных из руды, так и находящихся ранее в собственности юридических лиц;
– организация регулирования цен на работы по всей номенклатуре изделий и полуфабрикатов;
– организация учета расходов, возмещающих собственником подрядчику за исполнение обязанностей, возлагаемых на собственника;
– перенос бремени содержания собственности непосредственно на Российскую Федерацию;
– организация собственником (РФ) специального бухгалтерского учета ядерных материалов, находящихся у подрядчиков, так как физическое состояние ядерных материалов на каждом этапе технологического процесса изменяется;
– принятие целого пакета нормативных актов, регулирующих данную область общественных отношений. Все это потребует значительных расходов со стороны РФ и существенного увеличения бюджетных ассигнований.

***

Атомное законодательство зарубежных стран, регулирующее вопросы собственности на ядерные материалы, прошло в своем развитии ряд этапов. На первом этапе (1946–1954 гг.) государство являлось исключительным собственником ядерного сырья и ядерных материалов. Закон об атомной энергии США от 1946 года и законы других стран, составленные по его образцу (австралийский, канадский, новозеландский и другие) подтверждают это положение, поскольку все эти законы устанавливали государственную монополию на производство делящихся веществ.

Второй этап развития атомного законодательства, начиная с 1954 года, характеризуется отказом от государственной монополии на ядерные материалы и ядерные установки. Решающими факторами становятся: привлечение частного капитала ко всем стадиям ядерно-топливного цикла, создание благоприятных условий для приватизации ядерной энергетики, содействие проникновению крупных монополий в сферу ядерной энергетики и промышленности, выход монополий на внешний рынок. Соответственно этому происходит эволюция национального законодательства. Преобладающим для этого этапа является разработка правовых норм, ориентированных на содействие развитию промышленного использования атомной энергии, таких, как: Закон США об атомной энергии от 1954 г. с последующими изменениями и дополнениями (с 1954 по 1964 г.), Закон ФРГ об атомной энергии, законодательство Японии периода 1955–1957 гг., Закон Италии об атомной энергии от 1957 г., Закон Индии об атомной энергии от 1953 г., Закон Аргентины об атомной энергии от 1956 г. и целый ряд других.

Так, в США возможность приобретать ядерные материалы, используемые для изготовления ядерного топлива, в собственность юридических лиц была введена только в 1964 г.

В настоящее время подход западных государств к регулированию собственности на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ кардинально отличается от существующего в законодательстве в Российской Федерации. Так, в США полностью сформировался рыночный механизм оборота ядерных материалов. Контроль государства за деятельностью юридических лиц, имеющих в собственности ядерные материалы, обеспечивается введенной системой лицензирования, при этом, в случае, если лицензия выдается на эксплуатацию ядерной установки, не требуется получения лицензии для приобретения ядерных материалов в собственность. Таким образом, юридические лица могут иметь в собственности ядерные материалы (и отражают их в своем балансе), ядерные установки и пункты хранения при условии наличия специальной лицензии, выдаваемой Комиссией по ядерному регулированию.

В Великобритании нет закона, запрещающего юридическим лицам приобретать в собственность ядерные материалы. Полномочия Евратома, установленные в отношении ядерных материалов Уставом Евратома, не обладают тем же юридическим значением, а носят публичный характер подобно гарантиям нераспространения и обеспечению безопасности. Таким образом, право собственности Евратома на ядерные материалы, установленное в Уставе Евратома, является декларативным, а фактически ядерные материалы находятся в собственности юридических лиц.

Во Франции юридические лица обладают правом собственности на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения.

При условии соблюдения требований Закона об ограничениях, связанных с ядерными материалами, ядерным топливом и ядерными реакторами, в Японии юридические лица могут иметь в собственности ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения.

***

Проведенный выше краткий анализ развития зарубежного атомного законодательства показывает, что в условиях рыночной экономики отказ от государственной монополии на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения является необходимым шагом для создания более эффективных механизмов по содействию развитию промышленного использования атомной энергии. Поэтому создание благоприятных условий для развития атомной энергетики и промышленности России с учетом необходимости привлечения частного капитала требует внесения изменений в действующую редакцию ст. 5 ФЗИАЭ в части права собственности на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения.

Основной идеей новой редакции статьи 5 закона «Об использовании атомной энергии» должно быть законодательное закрепление возможности нахождения отдельных видов ядерных материалов, а также не имеющих оборонного значения ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов (далее – ядерные установки и пункты хранения) в собственности юридических лиц, имеющих разрешения (лицензии), выданные органами государственного регулирования безопасности на право ведения работ в области использования атомной энергии, усилив при этом государственный контроль за оборотом ядерных материалов и за использованием ядерных установок и пунктов хранения.

Необходимо устранить противоречия между Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» и Гражданским кодексом Российской Федерации в части оснований приобретения права собственности на ядерные материалы, устранение противоречий между Законом об атомной энергии и Бюджетным кодексом Российской Федерации в части порядка перечисления в федеральный бюджет доходов от использования и продажи федеральной собственности, а также предоставление возможности эффективного хозяйствования организациям, эксплуатирующим ядерные установки и пункты хранения, использующим ядерные материалы, в связи с принятым курсом на преобразование государственных унитарных предприятий атомной отрасли в хозяйственные общества.

Необходимо распространить на деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии, а также на деятельность юридических лиц, участвующих в обороте ядерных материалов или эксплуатирующих ядерные установки и пункты хранения, следующие положения. Юридические лица могут иметь в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении:

– исходные ядерные материалы (уран с содержанием изотопов в том отношении, в каком они находятся в природном уране, уран, обедненный по изотопу 235, торий, любое из вышеуказанных веществ в форме металла, сплава, химического соединения или концентрата);
– специальные ядерные материалы (плутоний-239, уран-233, уран, обогащенный изотопами 235 или 233, любой материал, содержащий одно или несколько из указанных выше веществ), не включенные в Перечень специальных ядерных материалов, находящихся в федеральной собственности;
– не имеющие оборонного назначения ядерные установки и пункты хранения, не включенные в Перечень ядерных установок и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности.

Перечень специальных ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности и не подлежащих передаче юридическим лицам в собственность, хозяйственное ведение и оперативное управление, утверждается Президентом Российской Федерации. Право собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления на исходные ядерные материалы, а также на специальные ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения, не включенные в перечни, утверждаемые Президентом, приобретаются и прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренном Гражданским законодательством РФ.

Таким образом, должны предусматриваться для юридических лиц новые права – иметь в собственности отдельные виды ядерных материалов, а также ядерные установки и пункты хранения. Вместе с тем предусматривается усиление контроля со стороны государства за оборотом ядерных материалов и использованием ядерных установок и пунктов хранения, так как юридические лица должны получать разрешения на приобретение в собственность ядерных материалов, установок и пунктов хранения у федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление использованием атомной энергии. При этом перечень специальных ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения, находящихся в федеральной собственности, утверждается Президентом Российской Федерации.

Что касается собственности на ядерные установки и пункты хранения, то действующая статья 5 Закона об атомной энергии допускает возможность нахождения ядерных установок и пунктов хранения в собственности иной, чем федеральная, если это будет установлено федеральным законом. Фактически, уже много лет ядерные установки и пункты хранения успешно эксплуатируются организациями, являющимися акционерными обществами. В настоящее время, когда поставлена задача реорганизации государственных унитарных предприятий в хозяйственные общества, являющиеся более эффективной формой ведения предпринимательской деятельности, законодательное закрепление возможности нахождения в собственности юридических лиц ядерных установок и пунктов хранения становится еще более актуальной.

По такому пути пошли зарубежные государства, в том числе наши ближайшие соседи. В частности, согласно Закону Украины «Об использовании атомной энергии и радиационной безопасности» ядерные установки и источники ионизирующего излучения могут находиться в собственности юридических лиц, а по Закону Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии» предусматривается возможность нахождения ядерных материалов и ядерных установок в собственности юридических лиц.

Предоставление предприятиям и организациям отрасли возможности эффективного хозяйствования может быть обеспечено только при одновременном предоставлении юридическим лицам права собственности на ядерные материалы, ядерные установки и пункты хранения. Осуществление процесса добычи ядерных материалов, их обогащения и изготовления ядерного топлива является неразрывным производственным циклом и возможно только в том случае, если для юридических лиц будут обеспечены основания легальной эксплуатации ядерных установок и пунктов хранения. В настоящий момент такая возможность законодателем не установлена.

Внесение предлагаемых изменений и дополнений позволит устранить имеющиеся в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» противоречия с Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Юридическим последствием принятия предлагаемых изменений будет приведение Федерального закона «Об использовании атомной энергии» в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В экономической сфере это позволит, по крайней мере, сохранить завоеванное российскими предприятиями положение на мировом рынке ядерных материалов, ядерного топлива и услуг по обогащению урана.

Возможность нахождения в собственности юридических лиц ядерных установок позволит сделать ядерную энергетику и промышленность более привлекательной для инвесторов, что даст возможность дополнительного производства дешевой электроэнергии и конкурентоспособной продукции.

Журнал «Атомная стратегия» № 20, январь 2006 г.

назад

Материалы из архива

3.2009 ЛАЭС-2: график как эффективный инструмент строительства

ОАО «Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт «АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ» (ОАО «СПбАЭП»), выступающее генпроектировщиком и генподрядчиком Ленинградской АЭС-2, провело деловую игру «Практическое применение системы календарно-сетевого планирования для управления проектом сооружения ЛАЭС-2». В игре приняли участие подразделения ОАО «СПбАЭП» и основные подрядные организации.

2.2006 Как приватизировали АЭС в Великобритании

Джон Дайнан, консультант Европейской комиссии на площадке Смоленской АЭС Джон Дайнан – не случайная личность в атомной энергетике. Начиная с 70-х годов, он активно работает в сфере производства электроэнергии. В 90-е годы прошлого века Джон Дайнан стал свидетелем подготовки и проведения акционирования, приватизации атомной энергетики Великобритании, а также создания генерирующей компании British Energy.

12.2007 Колонка редактора: "Инновационная среда"

О.В.Двойников, главный редактор журнала «Атомная стратегия» Как назойливые мухи зреют в массах национальные идеи, жужжат и мешают покою власти. Когда терпение наконец-то кончается, власть объявляет идею федеральной, приобщает к списку  предвыборных мероприятий и реализует на практике.